如果把電改比喻成一場戰(zhàn)役的話，2015年，公布中發(fā)9號文和6大電改配套文件可以看做是備戰(zhàn)、號召和發(fā)起。2016年，電改進(jìn)入正式具體實(shí)施階段，中央及地方政府按照新一輪電改思路，紛紛進(jìn)入實(shí)際操作層面，則是戰(zhàn)役進(jìn)入小高潮。

盡管眾多綜合改革試點(diǎn)方案內(nèi)容不一，但本質(zhì)是相通的，即依照9號文提出的“三放開、一獨(dú)立”思路，以“市場主體、交易平臺(tái)、價(jià)格、政府作用”為抓手，通過構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場主體，還原電力商品屬性，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力體制改革。

當(dāng)下，“戰(zhàn)事”已經(jīng)進(jìn)入中場，電改也暴露了一些問題，例如，各地電力改革方案實(shí)質(zhì)性內(nèi)容大都一致，即推進(jìn)以降低電價(jià)為目標(biāo)的“直接交易”；由于未建立電力批發(fā)競爭市場，導(dǎo)致零售競爭不起來，售電公司無電可售；省級電力交易中心遍地開花，但容易生成省際壁壘等等。

不難發(fā)現(xiàn)，價(jià)格無疑是諸多問題都會(huì)涉及的一個(gè)焦點(diǎn)。因此，能否準(zhǔn)確把握制定價(jià)格規(guī)范、執(zhí)行價(jià)格監(jiān)管的“度”，將影響電改這場“戰(zhàn)爭”下半場的進(jìn)程。

人為定價(jià)是個(gè)“老”誤區(qū)

經(jīng)過30多年的改革，我國絕大多數(shù)商品已經(jīng)市場化定價(jià)，非市場定價(jià)僅占很少一部分。

從價(jià)格改革經(jīng)驗(yàn)看，對于帶有自然壟斷性質(zhì)或者公益性質(zhì)的商品價(jià)格的市場化，我國采取的是漸次、逐步推進(jìn)的方式，例如，原油、鐵路、食鹽、飛機(jī)票等商品的價(jià)格。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和我國實(shí)際國情，國內(nèi)一種產(chǎn)品要想實(shí)現(xiàn)市場化，首先是解決社會(huì)對該產(chǎn)品的商品屬性的認(rèn)識。如果認(rèn)為該產(chǎn)品具有公益性質(zhì)或壟斷性質(zhì)，不宜市場化；如果認(rèn)為該產(chǎn)品具有商品屬性，就可以市場化，例如之前對鐵路貨運(yùn)以及食鹽的認(rèn)識，覺得它們具有公益性，且對國計(jì)民生具有很大影響，所以很久未放開，目前這種認(rèn)識改變了，價(jià)格就可以放開，堅(jiān)決推進(jìn)市場化改革。

其次是價(jià)格放開。產(chǎn)品價(jià)格受到嚴(yán)格管制的話，它是無法真正反映市場供求，企業(yè)無法自主定價(jià)，其生產(chǎn)積極性必然會(huì)受到影響，無法成為真正意義上的企業(yè)，資源無法由市場有效配置。

第三是市場準(zhǔn)入。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響定價(jià)機(jī)制的重要因素，什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)某種程度決定定價(jià)機(jī)制的選擇，壟斷的市場肯定是選擇政府定價(jià)。而市場化定價(jià)機(jī)制的建立基礎(chǔ)是存在一個(gè)競爭性的產(chǎn)業(yè)市場。價(jià)格放開后，現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)積極性提高，但市場準(zhǔn)入不放開的話，無法形成更多的新增市場供應(yīng)主體，市場化定價(jià)也肯定無法形成。因此，放開市場準(zhǔn)入、引入競爭也是一個(gè)價(jià)格從非市場化轉(zhuǎn)變到市場化的重要前提條件。

在電力領(lǐng)域，要貫徹市場定價(jià)的原則，避免人為定價(jià)，前提是要分清楚整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈中哪些環(huán)節(jié)是可競爭性的，哪些環(huán)節(jié)是自然壟斷性的。

整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈由發(fā)電、輸配電、售電三大環(huán)節(jié)組成，其終端用電價(jià)格由發(fā)電價(jià)格、輸配電價(jià)、售電價(jià)格組成。發(fā)電、售電環(huán)節(jié)不完全具備自然壟斷行業(yè)的基本特征，屬于可以放松政府管制、引入市場競爭的環(huán)節(jié)，其價(jià)格形成機(jī)制完全可以由市場競爭形成。而輸配環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，不宜引入競爭，其價(jià)格必須由政府定價(jià)和監(jiān)管。

這也就是中央9號文件所說的改革要“管住中間、放開兩頭”。區(qū)分各環(huán)節(jié)性質(zhì)以后，政府這只有形之手就要從當(dāng)前不合理的定價(jià)機(jī)制中解脫出來，不能再將手伸到本不由政府定價(jià)的領(lǐng)域去。

結(jié)合到我國實(shí)際，如何貫徹市場定價(jià)原則，避免人為定價(jià)，還需要走出之前存在的認(rèn)識誤區(qū)：即將電力、石油等能源產(chǎn)品價(jià)格當(dāng)作宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方式。如果以后還存在這種認(rèn)識的話，恐怕仍難避免人為定價(jià)的出現(xiàn)。

補(bǔ)位交叉補(bǔ)貼可以三步走

通常來說，一個(gè)合理的電價(jià)應(yīng)是各類用戶（包括不同電壓等級）的電價(jià)水平真實(shí)反映其供電的成本，如果某類用戶的電價(jià)低于其供電成本而由其他用戶承擔(dān)，則形成了“電價(jià)交叉補(bǔ)貼”。

長期以來，我國電價(jià)調(diào)整秉承理念是扶持規(guī)模大、高電壓的傳統(tǒng)大工業(yè)用戶，從而形成了基本電價(jià)偏高，高電壓大工業(yè)用戶享受低電價(jià)、低電壓普通工商業(yè)高電價(jià)的固有模式，從而導(dǎo)致我國電價(jià)中長期存在交叉補(bǔ)貼：工商業(yè)用戶對居民用戶的補(bǔ)貼、城市用戶對農(nóng)村用戶的補(bǔ)貼、不同電壓不同電網(wǎng)之間的交叉補(bǔ)貼。

這種交叉補(bǔ)貼雖然減輕了部分用戶的用電負(fù)擔(dān)，但也扭曲了電力能源的市場價(jià)格，無法合理體現(xiàn)電力的資源價(jià)值，也無法引導(dǎo)各類用戶的合理電力消費(fèi)。

但從另外一個(gè)方面看，由于我國目前還未出臺(tái)環(huán)境稅，電價(jià)交叉補(bǔ)貼實(shí)際上在一定程度上起到了類似環(huán)境稅的作用，是一種中國模式的環(huán)境稅：我國52%的工業(yè)能耗來自于高耗能產(chǎn)業(yè)，通過對工商業(yè)收取高電價(jià)，相當(dāng)于對高耗能高污染的行業(yè)征收了“環(huán)境稅”。對居民、農(nóng)村、落后地區(qū)實(shí)行低電價(jià)，實(shí)際是把從高耗能部門征收來的“環(huán)境稅”，通過電費(fèi)的形式直接補(bǔ)貼給了居民、農(nóng)村、落后地區(qū)。

從這個(gè)角度思考的話，如果取消交叉補(bǔ)貼，那么解決之道有以下三種辦法：一是盡快制定并出臺(tái)環(huán)境稅；二是像郵政一樣，國家成立普遍服務(wù)基金，而基金的來源除國家財(cái)政提供支持外，還可以從輸配電改革節(jié)省下來的成本中來，成立普遍服務(wù)基金后，居民和農(nóng)業(yè)用電補(bǔ)貼可以統(tǒng)一由政府直接建立補(bǔ)助基金來實(shí)施補(bǔ)貼職能；三是先由電網(wǎng)企業(yè)提供普遍服務(wù)，然后摸清交叉補(bǔ)貼數(shù)額，由政府統(tǒng)一購買，即以政府購買公共服務(wù)的方式解決。

綠電價(jià)格需要配合場景

其實(shí)，從世界各國電改經(jīng)驗(yàn)看，由于各國越來越重視“節(jié)能減排”，消納可再生能源發(fā)電上網(wǎng)因此也成為了電力改革的新方向。為激勵(lì)可再生能源的投資和發(fā)展，各國制定了以政府補(bǔ)貼、固定電價(jià)、配額交易、競價(jià)上網(wǎng)、差價(jià)合約等多種措施。

當(dāng)前，我國針對可再生能源的發(fā)展主要是采取政府補(bǔ)貼和固定電價(jià)兩種措施，其它措施運(yùn)用的比較少。隨著新電改的推進(jìn)，電價(jià)逐步市場化，為使得可再生能源上網(wǎng)電價(jià)與市場化水平、技術(shù)進(jìn)步水平相結(jié)合，政府應(yīng)根據(jù)不同電力市場改革的深入程度而采取相應(yīng)的價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制。

在電力市場化改革前期和中期，市場機(jī)制尚未健全，市場主體尚不成熟，可再生能源技術(shù)尚不發(fā)達(dá)，運(yùn)行成本還不具備競爭力，仍然需要價(jià)格補(bǔ)貼以提升其市場競爭力，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧市場化機(jī)制，注意與市場化手段相結(jié)合，避免對其過度補(bǔ)貼，在此階段可采取“市場價(jià)＋溢價(jià)補(bǔ)貼”機(jī)制最為合適，其中的溢價(jià)補(bǔ)貼又可采取固定溢價(jià)、百分比溢價(jià)、差額溢價(jià)和設(shè)定上下限的溢價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制。

在電力市場化建設(shè)成熟時(shí)，可再生能源技術(shù)會(huì)得到大幅度發(fā)展，電價(jià)補(bǔ)貼為政府帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也會(huì)引起過度補(bǔ)貼，此時(shí)應(yīng)當(dāng)取消溢價(jià)補(bǔ)貼，在實(shí)行市場價(jià)格體系的同時(shí)，可根據(jù)設(shè)置“可再生能源配額制”和“綠色證書交易機(jī)制”來保證可再生能源的消納量。同時(shí)，可參考荷蘭等國，供用戶選擇綠色電價(jià)機(jī)制，以提高公民環(huán)保意識和促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。

蛋糕有限也應(yīng)保證公平

任何改革都是一個(gè)利益再分配的過程，電改也是如此，受電改影響較多的是發(fā)電、輸配電環(huán)節(jié)多個(gè)國有企業(yè)自身的利益。2002年電改是大家在一個(gè)不斷增大的蛋糕里面進(jìn)行再分配，每個(gè)參與者都獲得了比以前更大的一塊蛋糕。

而新一輪電改面臨的形勢是經(jīng)濟(jì)形勢不太好，電力消費(fèi)增速下滑，蛋糕難以再做大，而參與者越來越多，導(dǎo)致單個(gè)參與者獲得的蛋糕可能會(huì)比以前更小。因此，新一輪電改由于要進(jìn)入改革深水區(qū)，肯定會(huì)面臨一些難啃的“硬骨頭”，各利益相關(guān)方利益博弈更加激烈，政府從中協(xié)調(diào)的難度肯定越來越大。

因此，在電改政策設(shè)計(jì)方面，政府肯定要有一定的底線，首先，必須保證電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定，避免發(fā)生事故和出現(xiàn)大面積停電；第二，要保證電能質(zhì)量，即電壓、頻率的穩(wěn)定；第三，要通過引入競爭提高效率，降低電價(jià)，減輕企業(yè)用電成本；第四，要從節(jié)能環(huán)保的角度出發(fā)，減少環(huán)境污染和溫室氣體排放。如果電力改革偏離了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么這種改革路徑肯定不是最優(yōu)的，甚至是錯(cuò)誤的。

此外，在電力監(jiān)管部門的設(shè)置來看，我國采取的監(jiān)管模式表面上看是政監(jiān)合一，實(shí)際上是九龍治水——部門之間職能未完全廓清，職能存在交叉和紛爭：國家發(fā)改委統(tǒng)籌改革事宜；能源主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)管理和市場建設(shè)監(jiān)管；價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)電價(jià)改革；計(jì)劃運(yùn)行主管部門負(fù)責(zé)放開發(fā)用電計(jì)劃和應(yīng)急管理。新電改啟動(dòng)后，部門職能紛爭進(jìn)一步加劇。

所以，電力改革意味著管理方式的變革和管理業(yè)務(wù)的重構(gòu)，各部門管理職能也須相應(yīng)調(diào)整。有的部門職能需要新增或加強(qiáng)，有的部門職能需要削弱與退出。但遺憾的是，受制于各種因素影響，新電改方案并未涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能職責(zé)的內(nèi)容。從長遠(yuǎn)來看，政監(jiān)分離應(yīng)是一個(gè)趨勢。至于，如何保證監(jiān)管的公正性和有效性？關(guān)鍵在于信息公開，讓監(jiān)管主體、監(jiān)管對象以及社會(huì)大眾擁有充分的知情權(quán)，權(quán)力只有在陽光下公開運(yùn)行，監(jiān)管才會(huì)科學(xué)和公正。

（作者系國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟(jì)師）