2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，該決定中明確提出到2020年將實現(xiàn)現(xiàn)有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧。近日大熱的“光伏發(fā)電”正好符合長期穩(wěn)定發(fā)錢的扶貧要求，但是，大家對光伏電站的很多擔憂也同樣反應(yīng)在光伏扶貧中。


最近，光伏扶貧無論是在能源領(lǐng)域還是在社會保障領(lǐng)域都是熱門話題，特別是最近習近平主席去參觀安徽金寨的光伏扶貧項目之后，光伏扶貧逐步被大眾所熟知。但是很多人非常不理解，光伏還是一個需要領(lǐng)國家補貼的行業(yè)，怎么可能去幫助貧困人口脫貧呢？

在討論這個問題之前，先來看看扶貧情況的現(xiàn)狀和為什么光伏可以扶貧。中共十八大報告首次提出全面“建成”小康社會。“建設(shè)”與“建成”一字之差，但意義深遠。因此2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，正式宣布實施精準扶貧戰(zhàn)略，發(fā)起新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，明確提出到2020年將實現(xiàn)現(xiàn)有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧（2011年中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，將農(nóng)民人均年純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年底約為1.28億人）。

中國經(jīng)過30年扶貧工作，一輪一輪的幫扶之后，但凡有勞動能力的貧困戶，可以選擇出門打工或者搞點經(jīng)濟種植養(yǎng)殖，都已經(jīng)逐步解決貧困問題。到現(xiàn)在還在貧困線以下的，都是最困難的貧困人口。這部分貧困人口的現(xiàn)狀包括失去勞動能力，家中有老幼病殘拖累正常勞動力，當?shù)卮_實貧瘠難以發(fā)展等情況。政府對于幫扶這類貧困人口，要么靠民政體系按時發(fā)生活費，要么遷移人口在其他區(qū)域創(chuàng)造脫貧機會，要么創(chuàng)造一個可以按時發(fā)生活費的項目給他們。

對于前兩個解決方案，一直在進行，但是長時間能夠穩(wěn)定發(fā)錢的項目卻不多見。一方面項目需要在市場競爭中能夠保持競爭優(yōu)勢，避免出現(xiàn)生產(chǎn)出來賣不掉的情況；另一方面，現(xiàn)金流一定要穩(wěn)定及時。項目本身需滿足以下的幾個條件：

1.項目不受外部影響，產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定，產(chǎn)量穩(wěn)定，價格穩(wěn)定，銷售穩(wěn)定，回款穩(wěn)定；

2.項目對參與的貧困戶來說，技術(shù)和勞動力要求不能太高，有能力參與勞動最好，沒有能力也可以不用勞動；

3.項目利潤好計算，錢款發(fā)放要透明，減少被挪用的風險。這么看下來，能滿足這些條件的項目并不多，光伏發(fā)電算是一個。

光伏發(fā)電項目享受國家補貼20年，發(fā)電過程沒有燃料損耗，項目投運后，后期維護工作量比較小，最重要的一點是所發(fā)電量由電網(wǎng)公司全額收購，徹底解決了銷售和回款的問題，而且發(fā)了多少電非常清晰。另外，光伏項目可大可小，光照條件充裕的地方都可以開展，我國絕大部分地區(qū)都可以開發(fā)。從這些基本情況分析，本身光伏項目符合長期穩(wěn)定發(fā)錢的扶貧要求。

在基本情況符合扶貧要求之后，光伏如何扶貧就是戰(zhàn)術(shù)問題，大家之前對光伏電站的很多擔憂也同樣反應(yīng)在光伏扶貧中。尤其是扶貧電站，更需要穩(wěn)定的發(fā)電、穩(wěn)定的賣電、穩(wěn)定的回款。這三項環(huán)環(huán)相扣，缺少任何一個環(huán)節(jié)項目都面臨現(xiàn)金流斷裂的風險。扶貧電站第一要務(wù)是要穩(wěn)定的發(fā)電，這需要電站有高質(zhì)量的建設(shè)質(zhì)量和良好的后期運維。目前扶貧電站的模式有地面集中式、村級集中式和貧困戶屋頂式，三種模式各有各的難處。 

地面集中式需要光伏開發(fā)企業(yè)大力配合，但是合作模式還在摸索中。國家能源局《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》中明確要求“集中式電站由地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)共同籌措資本金，其余資金由國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供優(yōu)惠貸款。”說白了就是，地方政府也要投錢作為資本金，地方政府所占股份的收益拿出來分給貧困戶。部分地區(qū)政府具備這樣的財政實力，但部分貧困戶集中的地區(qū)經(jīng)濟較為落后，地方政府財政吃緊，光伏電站投資較大，根本無力承擔。為解決這一問題，部分省份采取的是通過搭配一定的商業(yè)地面指標，要求企業(yè)完成相應(yīng)的扶貧電站開發(fā)量。

河北省在《關(guān)于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》中要求扶貧電站與商業(yè)電站1：2.5按照的比例建設(shè)，在I類資源區(qū)每10MW光伏電站對口幫扶1000人，按照每人3000元/年的補助標準，相當于每年一共拿出300萬元來付給貧困戶。對于光伏開發(fā)商而言，按照現(xiàn)在6500元/千瓦的建設(shè)成本，如果國家政策性銀行可以提供低成本的政策性貸款，企業(yè)是能夠接受的。唯一的問題就是，補貼要按時發(fā)放，否則企業(yè)現(xiàn)金流無法支撐這樣的運作模式。

這種合作的優(yōu)點在于，扶貧電站綁定在企業(yè)的商業(yè)電站之上，后期運維有很好的保障。另外對于為這些項目提供貸款的銀行來講，有企業(yè)作為中間層，可以起到一定的資金緩存作用，不會出現(xiàn)因補貼發(fā)放不下來，貸款出現(xiàn)違約的情況。但是，這種模式意味著當?shù)卣怀鲑Y以地面商業(yè)指標和協(xié)助解決低息貸款的貢獻入股，屬于擦邊球行為。從開發(fā)企業(yè)角度來說，即便是政府不出資，他們也愿意接受這種模式，未來能否在政策上允許這種模式存在，取決于省級政府的態(tài)度。

村級集中式和貧困戶屋頂光伏資金來源非常明確，基本就靠政府全出資或者是企業(yè)捐贈。目前最大的問題就是錢從哪里來，現(xiàn)有的扶貧資金其實都已經(jīng)有了去處和安排，要么另有專項資金下?lián)埽淳鸵獢D占一塊其他的扶貧項目。國家層面現(xiàn)在還沒有明確的說法會單獨下?lián)芤还P資金用于支持光伏扶貧，那么省級政府作為出資的主力就要接過接力棒。

山東省的方案中指出“省級切塊到縣的扶貧發(fā)展資金（含特色產(chǎn)業(yè)扶貧基金），各縣可結(jié)合實際，因地制宜用于光伏扶貧工程，其中2016年用于光伏扶貧工程的特色產(chǎn)業(yè)扶貧基金要確保專款專用。”即便是資金來源明確之后，也有個時間差的問題，光伏電站建設(shè)速度快，財政資金下?lián)苈袚ㄔO(shè)任務(wù)的企業(yè)要墊資較長時間。對于當?shù)卣裕@種模式更像政府采購公共服務(wù)，一定要在保障電站質(zhì)量的前提下，做到節(jié)省成本。在低價中標的制度設(shè)計下，需要有公正的審核機構(gòu)和后期監(jiān)控服務(wù)，避免出現(xiàn)當年“金太陽”工程的質(zhì)量問題。特別是村級電站和貧困戶屋頂光伏的運維成本遠高于地面集中式電站，如何解決還有待于進一步研究。

國家能源局遲遲沒有下達光伏扶貧的指標，主要也是考慮到這些問題如何解決。其中最為關(guān)鍵的“扶貧電站的補貼保證按時發(fā)放”，財政部至今未有明確表態(tài)。反倒是可再生能源基金超過550億的虧空被大家所熟知，那么扶貧電站的補貼怎么解決將考驗財政部的統(tǒng)籌安排能力。

綜上所述，三種模式各有各的問題和解決的辦法，光伏扶貧作為新的扶貧手段還需要進一步摸索和磨合。從資產(chǎn)安全角度來看，地面集中式更符合市場規(guī)律，等于窮人的資產(chǎn)附著在富人的資產(chǎn)之中，富人賺錢之后必須分給窮人一部分，質(zhì)量更有保障。但是這種模式要改變的是政府的思維模式，恰恰是最難辦到的。

“扶貧”作為政府公共服務(wù)的一部分是保障社會平穩(wěn)的關(guān)鍵，幫助中低收入群體是全球各國政府的難題。美國作為全球最發(fā)達的國家雖然沒有扶貧問題，但同樣有大量的中低收入家庭。美國社區(qū)光伏計劃中，也明確表示將幫助中低收入家庭使用上光伏發(fā)電，目標是2020年可以有1GW的分布式光伏裝機來自中低收入家庭，難度同樣不比中國小。中國在現(xiàn)有的政府公共管理能力下，希望各地政府認識到光伏扶貧是政府向企業(yè)采購的產(chǎn)品和服務(wù)，只有尊重市場經(jīng)濟規(guī)則，才能共同把扶貧工作做好。