新形勢下應以綠色發展和開放發展理念謀劃我國的能源安全戰略，樹立以供應安全、價格安全、生態安全、網絡安全為主要內容的新型能源安全觀，以創建現代能源安全體系，提高我國能源供應能力、需求調控能力、風險應對能力和國際市場影響能力為著力點，確立保障我國能源安全的戰略目標。

本世紀初開始于美國的 “頁巖革命”，改變了人們對油氣資源儲量的悲觀估計，特別是頁巖氣儲量巨大，使人類使用較清潔的天然氣替代煤炭和石油成為可能。始于2014年下半年的國際油價大幅下跌成為世界能源新一輪變革的重要轉折點。未來數年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動，應對氣候變化壓力將更為嚴峻，能源與信息等領域新技術將深度融合，全球能源將逐步從煤炭和石油向清潔低碳能源轉變，供應和消費結構將出現重大變化。

國際能源發展新形勢

(一)未來數年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動

2014年下半年以來，不到1年半時間，國際油價就從108美元/桶跌破30美元/桶，下跌幅度超過70%，并伴隨著價格的大幅波動。一方面，全球油氣需求增速減緩，供應總體過剩。另一方面，投資美國頁巖油氣項目的靈活性，導致油氣產量與價格頻繁波動。與常規油氣開發的大規模投資和長回報周期不同，頁巖油氣投資靈活，回報周期短至以月計算。在目前的技術條件下，投資美國頁巖油氣項目的盈虧平衡點在油價40美元/桶左右。

(二)世界油氣需求重心“東移”，供給重心“西移”

一方面，“亞太月牙形地帶” 引領油氣消費增長。從世界油氣消費發展態勢看，自20世紀80年代后期以來，世界油氣需求重心逐漸向新興經濟體轉移。尤其是2008年金融危機以來，全球原油的消費增速明顯放緩，其中北美、歐洲地區原油的消費呈下降趨勢，而以中國、印度為代表的新興經濟體的石油消費則呈現較快的增長態勢。另一方面，由加拿大、美國、委內瑞拉、巴西等國家構成的“美洲月牙形”油氣供給版圖初步形成。隨著技術的不斷進步，油氣供給日益多元化，美洲大陸在石油和天然氣領域快速發展，非常規油氣資源已成為能源供應的重要來源。在美國“頁巖革命”影響下，美國天然氣產量已位居全球第一位，石油產量僅次于俄羅斯和沙特阿拉伯，居全球第三位。加拿大的油砂、委內瑞拉的重油、巴西的深海鹽下石油和阿根廷的頁巖氣等潛力逐步釋放，初步形成了由這些美洲國家構成的“美洲月牙形”油氣供給版圖，其在全球油氣供給方面所占比重越來越大，成為除中東之外油氣增長最快的地區，改變了傳統的以中東為主的全球油氣供應版圖。 “頁巖革命”既可使美國的能源獨立戰略目標早日實現，也為其在全球治理中發揮主導作用提供了巨大的戰略空間，更對全球能源治理格局產生深遠影響。

(三)能源綠色發展已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨

自1992年聯合國環發大會以來，全球低碳、可持續發展取得了長足的進步。一方面，統計結果顯示，過去20年，全球可再生能源發展從初期進入快速成長階段，2015年全球水電、風電、太陽能發電累計裝機容量分別超過10億千瓦、4億千瓦和2億千瓦。2015年，盡管化石能源價格大幅下跌，但全球清潔能源投資額仍高達3290億美元，再創歷史新高；可再生電力裝機同比增長30%以上，其中風電為6400萬千瓦、太陽能光伏為5700萬千瓦。與此同時，近10年全球天然氣的生產、消費年均增速均達2%以上，僅次于可再生能源。預計2016年，全球天然氣產量為3.76萬億立方米，同比增長2.5%；需求量為3.55萬億立方米，同比增長2%。

另一方面，以太陽能、風能等為代表的新能源利用技術和能源互聯網等新技術不斷突破，促使新能源迅猛發展。太陽能光伏電池技術創新能力大幅提升，目前商業化應用的多晶硅電池組件轉換效率約16%，今后光伏電池轉換效率有望提升到24%，光伏度電成本將下降到0.4—0.5元，與煤電相當。下一代更大型的風電機組可利用在更高空域才有的強勁和持續的風力資源，預測風機平均高度可提升至110米，發展風電的面積將比風機平均高度為80米時增加54%，且風電單位成本有望下降20%—30%，基本與煤電持平。預計至2035年全球可再生能源年均消費增長6.4%。同時，物聯網、移動互聯網、大數據和云計算等互聯網技術與能源技術深度融合，分布式能源、智能電網、新能源汽車開始步入產業化發展階段，大量工業園區、城鎮小區、公用建筑和私人住宅已擁有分布式功能系統，“人人消費能源與人人生產能源” 的生產消費新形態正在逐步形成。

20多年來的實踐表明，要根本解決全球氣候問題，必須將綠色發展置于國際氣候制度的核心。2015年12月巴黎氣候變化大會明確要求各國實施增長、消費和能源的低碳轉型，大會達成的《巴黎協定》奠定了各國廣泛參與轉型的基本格局，確立了2020年后以“國家自主貢獻”為主體的國際應對氣候變化機制安排，這將極大地推動全球能源消費從煤炭和石油向天然氣和新能源轉變。目前全球67%左右的溫室氣體排放與能源生產和消費相關，而要實現《巴黎協定》的減排目標，各國必然要大力發展新能源和天然氣。美國提出，到2025年可再生能源占電力消費的25%，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。歐盟委員會提出，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。丹麥提出，到2050年全部電力均來自于可再生能源。我國應對氣候變化的自主行動計劃要求2030年左右實現碳排放達到峰值。總之，發展綠色能源已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨。

新形勢下的中國能源安全觀

在國際能源發展新格局和應對全球氣候變化新形勢下，能源安全的涵義也在擴展。國際能源組織定義的能源安全涵義是“在給定價格下，滿足能源需求的供給在物理上的可獲得性”，學術界較為廣泛接受的解釋是“石油和天然氣充足、可靠、多渠道和可承受價格下的供給，以及具有充分的基礎設施將這些供給輸送到能源市場”。傳統能源安全以單一的石油安全為核心。上世紀七八十年代，由于國際石油危機的影響，能源的穩定供應和合理價格成為了能源安全的核心內容。各國能源安全戰略的主要目標是逐步提高自給率、實現能源獨立。進入上世紀九十年代，隨著人們環保意識的增強，能源安全的內涵又逐步加入了環境安全的概念。進入二十一世紀，能源安全的內涵更為豐富，全球氣候變化和《京都議定書》的簽署使世界各主要經濟體更加重視環境保護和低碳發展，能源的清潔化、低碳化成為全球共識。同時，隨著互聯網在全世界的普及，以新能源技術和互聯網技術結合為特征的能源技術革命新突破開始顯現，能源信息安全又成為能源安全內涵的重要組成部分。

十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，是“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。其中的綠色、開放發展理念對于推動我國能源革命，明確新形勢下我國能源安全觀具有特別重要的意義。綠色發展是一種資源節約型、環境友好型的發展方式，能源的綠色發展就是充分利用天然氣和可再生能源，全面提高能源資源利用效率，最大限度保護生態環境，既滿足人民群眾的合理能源需求，又體現人與自然的和諧發展。開放發展是保障國家能源安全的必由之路。要用全球視野、世界眼光去謀劃我國能源發展，充分利用全球能源資源和全球市場，深入參與全球能源治理，借助能源憲章等多種交流平臺，在能源安全、能源開發和氣候變化等領域開展全方位的國際合作，以擴展能源供給多元化的空間，增加能源供給，增強我國能源安全的基礎。

根據國內外能源發展的新形勢和能源安全觀的新變化，按照十八屆五中全會確立的我國新的發展理念的要求，新形勢下中國的能源安全觀應包含供應數量有保障、價格總體平穩、生態環境友好、網絡和運輸通道長期安全運行等內容，換句話說，保障國家能源安全就是要保障國家能源的供應安全、價格安全、生態安全和網絡安全，實現能源綠色發展、開放發展、多元發展、互聯互通、高效運行。

新形勢下保障我國能源安全的戰略目標和主要任務

以綠色發展和開放發展理念謀劃新形勢下的我國能源安全，需要結合新的能源安全觀，創建現代能源安全體系，確立保障我國能源安全的戰略目標和主要任務。

(一)戰略目標

持續供應有保障。立足國內多元供應保安全，建成以油、氣、煤、核、新能源等多種能源互補的 “多輪” 驅動的能源供應體系。同時，充分利用國際資源和國際市場，積極參與國際市場分工和競爭，努力使我國在國際能源治理中處于有利地位或地領導地位，在國際能源市場的話語權得到較大提升。

價格平穩可承受。能夠確保在任何時候以可承受的價格向所有用戶供應能源，建立充分反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境成本和社會可承受的能源價格形成機制，建成現貨交易、期貨交易和場外交易共存共生的多層次能源交易體系，力爭形成亞洲區域性能源定價中心，國際能源定價話語權顯著提高。

生態環境友好。有效控制和逐步減少煤炭消費總量，能源結構優化調整取得明顯成效。建成分布式與集中式相互協同、需供互動、節約高效的現代能源體系，“人人消費能源、人人生產能源”的能源新業態基本形成。樹立勤儉節約的能源消費觀，建成能源節約型社會。

網絡安全可靠。供應側和需求側通過智慧能源網絡、分布式能源和儲能設施等實現協調平衡，能源輸送通道和通信網絡更加完善，形成西部、北部、南部和海上的油氣進口大通道，具有自然壟斷性質的能源管網等基礎設施實現第三方公平接入和互聯互通，形成比較完善的智慧能源系統和能源安全保障體系，在開放格局中維護國家能源安全。

(二)主要任務

1、立足國內能源供給，充分利用國際資源和國際市場

立足國內，加強能源供應能力建設，改善能源結構、穩定能源價格、保障能源供給，不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。面向未來，充分利用國際資源和國際市場，創建新型的全球能源治理體系，在全球范圍內優化我國能源供給。

第一，加快優化我國能源供應結構，大力提高清潔能源供應比重，構建以天然氣、可再生能源和核能為主體的能源供應體系，推進煤炭安全清潔高效利用，并減少對煤炭和石油的依賴。加快常規油氣勘查開采，力爭非常規油氣的勘探開發特別是非常規天然氣的大規模開發利用取得重大突破。大力發展中東部地區分布式可再生能源。

第二，有效實行能源消費總量和消費強度雙控制，落實節能優先戰略，嚴格控制煤炭消費，加快重點領域用能變革，不斷提高天然氣和非化石能源消費比重。

第三，加強儲備應急能力建設。完善能源儲備制度，建立國家儲備與企業儲備相結合、戰略儲備與生產運行儲備并舉的儲備體系，擴大石油儲備規模，提高天然氣儲備能力，建立健全國家能源應急保障體系。

第四，落實“一帶一路”倡議，深化與周邊和沿線國家能源合作，擴大海外油氣等能源生產基地建設，推進核電、水電、火電及特高壓輸電“走出去”。積極參與全球能源治理，參與相關國際標準的制定，構建雙邊多邊協調機制，提升我國在國際能源市場的影響力和話語權。

2、大力發展天然氣，加強能源通道和網絡安全建設

據相關研究機構預測結果顯示，如果不能嚴格控制石油消費的話，中國的石油對外依存度將由2015年的62%，逐年提高到2030年的70%、2040年的80%，能源安全形勢日趨嚴峻。相比而言，美國通過“頁巖革命”獲得了廉價的天然氣，同時用可再生能源替代了部分煤炭，減少了原油進口量和二氧化碳排放量，實現了“能源獨立”

目標。我國可借鑒美國的成功經驗，大力發展天然氣。

第一，積極引導和培育天然氣消費市場。完善規劃和技術標準，促進交通用氣快速發展。通過加強環境和質量監管，促進天然氣替代分散煤炭、汽柴油的使用。盡快完善價格機制，促進天然氣發電、分布式能源合理發展。

第二，提高天然氣供應保障能力。常規與非常規并重、陸地與海域并舉，加快非常規天然氣大規模開發，促進天然氣儲量產量快速增長。盡快建立和完善天然氣礦業權的招投標制度，推進投資主體多元化。加強液化天然氣進口，完善天然氣進口格局，實現進口氣源和進口方式的多元化。

第三，確保能源運輸和通信網絡等基礎設施互聯互通、安全可靠。加強能源管網和通信網絡等基礎設施的規劃建設和深度融合，構建不同能源管網、不同市場主體之間互聯互通的現代能源運輸和通信系統。分類推進能源技術創新、產業創新和商業模式創新，加強移動互聯網、物聯網、大數據、云計算、大規模儲能、石墨烯材料、光熱發電等前沿技術的研究。

3、推動建設長三角現代天然氣市場體系，以天然氣為切入點提升能源定價國際話語權

當前亞太地區沒有獨立、權威的天然氣基準價，天然氣貿易價格被動參考國際油價。統計數據顯示，近年來中國參照的與日本進口原油加權平均價格掛鉤(JCC)的天然氣貿易體系基準價格是英國天然氣中心(NBP)價格的1—2倍、美國亨利天然氣中心(HH)價格的2—6倍。這種進口天然氣定價機制既不能反映我國國內市場天然氣的供需狀況，又使我國在國際市場上議價時處于被動地位。國際油氣市場供過于求局面的持續發展為我國參與國際天然氣定價帶來難得的契機。我國應緊緊抓住國際能源價格低位運行這一重要窗口期，提升天然氣定價國際話語權。

第一，推動建設長三角現代天然氣市場體系，形成我國的天然氣價格機制。充分發揮以上海為中心的長三角產輸銷中心和價格承受能力強等市場優勢，結合油氣綜合改革，盡快建立和運作上海天然氣期貨交易所，促進上海石油天然氣交易中心快速發展，全面放開天然氣價格，由市場競爭形成，力爭在“十三五”期間建成長三角“一張網”、互聯互通、多元化供應的天然氣市場。同時，要盡快推進具有自然壟斷性質的天然氣管道、液化天然氣接收站等基礎設施的儲運服務與銷售業務分離和第三方公平接入，建立相對獨立的天然氣區域調度中心。

第二，加強天然氣基礎設施建設，打造海上天然氣運輸大通道。海上運輸通道在國家能源安全中的地位將不斷提升。相關機構研究成果顯示，過去十年，液化天然氣貿易量翻了一番，已超過全球天然氣貿易總量的1/3，今后幾年仍將保持年均10%的增長。未來，天然氣供應安全問題將主要取決于液化天然氣接收站和運輸船隊。因此，要在推動中俄東線天然氣管道以及儲氣和調峰等基礎設施工程建設的同時，加快建設并充分發揮舟山、寧波、洋山、如東等液化天然氣接收站的作用，打造海上液化天然氣進口大通道。

(作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所)