當(dāng)前理論和政策層面對產(chǎn)能過剩的測度、成因、機(jī)理及化解路徑等方面，產(chǎn)生了諸多分歧。從宏觀視角，產(chǎn)能過剩受到哪些因素的影響、影響程度如何？產(chǎn)能過剩與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行孰為因、孰為果？“去產(chǎn)能”是供給側(cè)的問題，還是需求側(cè)的問題，抑或兩者兼有？“去產(chǎn)能”是政府干預(yù)，還是市場主導(dǎo)，在此背景下如何建立和完善企業(yè)退出的政策體系？諸如此類的理論與政策研究都有待深入。化解產(chǎn)能過剩的核心問題是加快結(jié)構(gòu)性改革，并把握好“去產(chǎn)能”進(jìn)程中政府調(diào)控與市場機(jī)制的關(guān)系。

當(dāng)前產(chǎn)能過剩的主要特征

近兩年，盡管國務(wù)院及各部委化解產(chǎn)能過剩的政策頻繁出臺，但過剩矛盾大有愈演愈烈之勢，已經(jīng)成為中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的突出問題和主要風(fēng)險(xiǎn)之一。當(dāng)前的產(chǎn)能過剩表現(xiàn)出如下特征。

一是范圍擴(kuò)展。當(dāng)前我國的產(chǎn)能過剩已經(jīng)從鋼鐵、水泥、有色金屬等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展到造船、汽車、機(jī)械等領(lǐng)域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2015年，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能利用率低于60%，光伏電池的產(chǎn)能過剩達(dá)到95%。

二是長期性。這輪產(chǎn)能過剩已從以往的相對過剩轉(zhuǎn)變?yōu)榻^對過剩，再依靠經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后的快速增長來化解將面臨很大困難。目前，我國人均產(chǎn)鋼量達(dá)到600公斤，從國際經(jīng)驗(yàn)來看已進(jìn)入峰值區(qū)，在今后幾年內(nèi)將可能快速下降至人均500公斤。按此測算，“十三五”末期鋼產(chǎn)量在7億噸左右，考慮到正常80%的產(chǎn)能利用率，現(xiàn)有產(chǎn)能超過需求2億噸左右。從煤炭行業(yè)來看，隨著能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和污染排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，煤炭需求量上漲空間有限。今后幾年，如果目前已核準(zhǔn)的新建、改擴(kuò)建煤礦陸續(xù)投產(chǎn)，至“十三五”末期煤炭產(chǎn)能將超過需求10億噸以上。

三是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。從管理上看，看似簡單的產(chǎn)能過剩實(shí)際上是粗放式的發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變，低成本工業(yè)化亟須轉(zhuǎn)型等深層次矛盾長期積累的集中體現(xiàn)，結(jié)構(gòu)分散、粗放發(fā)展頑疾仍存。以鋼鐵行業(yè)為例，排名前10的鋼鐵企業(yè)粗鋼產(chǎn)量僅占全國的36.6%；30萬噸以下產(chǎn)能的煤礦仍有7000余處，其中有4000余處存在排放、安全不達(dá)標(biāo)的隱患，體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)集中度低、技術(shù)能力薄弱。

四是衍生風(fēng)險(xiǎn)大。從影響上看，當(dāng)前的產(chǎn)能過剩矛盾蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)全面虧損的狀況值得高度警惕。2015年前11個(gè)月，大中型鋼鐵企業(yè)利潤水平由2014年的盈利186億元轉(zhuǎn)為虧損531億元；國有煤炭企業(yè)整體由2014年盈利328億元轉(zhuǎn)為虧損238億元，大中型煤炭企業(yè)虧損面達(dá)到90%。部分“僵尸企業(yè)”“拆東墻補(bǔ)西墻”，企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積。在一定意義上，產(chǎn)能過剩就是“實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的泡沫”，一旦泡沫破滅，會形成巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，給整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

我國推進(jìn)“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的關(guān)鍵問題

“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”、“體制性產(chǎn)能過剩”的本質(zhì)是供給與需求的結(jié)構(gòu)性脫節(jié)。從需求來說，既要看到內(nèi)需不足，也要看到需求外溢，許多中國人在國外大肆掃貨就是例證。從供給來說，既存在低層次產(chǎn)品和部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，也存在著有效供給不足，主要是高附加值產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的供給不足。我國推進(jìn)“去產(chǎn)能”進(jìn)程面臨著如下幾個(gè)關(guān)鍵問題。

第一，如何認(rèn)識和界定產(chǎn)能過剩。在理論層面，產(chǎn)能過剩就是處于壟斷競爭或不完全競爭行業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的開工率(或利用率)低于平均成本達(dá)到最小時(shí)的情形。在實(shí)踐層面，產(chǎn)能過剩一般被表述為實(shí)際生產(chǎn)能力超過了市場需求、超過了正常期望水平的狀態(tài)。產(chǎn)能利用率是測度產(chǎn)能過剩程度最直接、最常用的指標(biāo)，其是指企業(yè)或行業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出占潛在生產(chǎn)能力(或者合意產(chǎn)出)的比重。一般認(rèn)為總體工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率的“合意”區(qū)間是79%—82%。事實(shí)上，產(chǎn)能過剩應(yīng)從影響和危害的角度加以判斷，市場經(jīng)濟(jì)和充分競爭條件下產(chǎn)能過剩固然是常態(tài)，但如果造成了行業(yè)經(jīng)營效益普遍大幅下降甚至虧損，企業(yè)大范圍難于盈利、積累能力和技術(shù)進(jìn)步受到嚴(yán)重影響，就出現(xiàn)了絕對意義上的產(chǎn)能過剩。產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、全球競爭格局、技術(shù)革新等方面都有密切關(guān)聯(lián)，必須動態(tài)地認(rèn)識產(chǎn)能過剩問題，將長期性、絕對性、高風(fēng)險(xiǎn)性的過剩作為“去產(chǎn)能”的重點(diǎn)內(nèi)容。

第二，如何健全國有經(jīng)濟(jì)退出機(jī)制，破解國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)固化、社會性負(fù)擔(dān)重等問題。部分大型國有企業(yè)資本規(guī)模大、人員多，破產(chǎn)退出造成經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)加劇、財(cái)政收入銳減，市場出清存在障礙。但是，這些僵尸企業(yè)對資源的長期占用，反而成為一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的掣肘。

第三，如何把握好“去產(chǎn)能”進(jìn)程中政府調(diào)控與市場機(jī)制的關(guān)系。毋庸置疑，“去產(chǎn)能”需解決“錢從哪里來、人往哪里去、資產(chǎn)如何核銷、債務(wù)如何處理”等突出問題。這些問題如不妥善解決，將導(dǎo)致地方去產(chǎn)能過程延遲，甚至出現(xiàn)反復(fù)。但是，當(dāng)前產(chǎn)能過剩形成與惡化有諸多的非市場因素。一方面，供給與需求結(jié)構(gòu)性脫節(jié)背后的體制性因素不解決，去產(chǎn)能可能僅是“一陣風(fēng)”；另一方面，在市場機(jī)制不健全的情況下，單純依靠市場“去產(chǎn)能”又存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，政府并不能“無為而治”。總的看，應(yīng)以推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革為著眼點(diǎn)，防止體制性因素導(dǎo)致新的產(chǎn)能過剩，通過產(chǎn)權(quán)改革、價(jià)格機(jī)制的完善引導(dǎo)市場出清，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。

第四，如何引導(dǎo)企業(yè)主動出清過剩產(chǎn)能。以往許多化解產(chǎn)能過剩的政策進(jìn)一步扭曲產(chǎn)能過剩問題，導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。“去產(chǎn)能”政策必須適應(yīng)結(jié)構(gòu)性改革的大背景，充分體現(xiàn)各個(gè)利益主體的互動、信息傳遞、預(yù)期，提高制度的執(zhí)行力。全球市場看，長期產(chǎn)能過剩是客觀存在的，在降低成本與全球化的壓力之下，核心企業(yè)或寡頭企業(yè)為利用快速增長的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和保持一定的市場份額，有時(shí)過度投資是迫不得已的，但在經(jīng)濟(jì)下行期由誰承受損失、誰關(guān)閉工廠的問題上很難達(dá)成共識。國內(nèi)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)自身有壓減產(chǎn)能的意愿，但又擔(dān)心全國缺乏統(tǒng)一部署，其他企業(yè)不壓減，造成“誰先動誰被動”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。

結(jié)構(gòu)性改革下化解過剩產(chǎn)能的政策取向

(一)明確“僵尸企業(yè)”退出標(biāo)準(zhǔn)

中央需盡快統(tǒng)籌考慮制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和政策措施，避免各省份出現(xiàn)“各自為政、自由裁量”，建議結(jié)合產(chǎn)能利用率、資產(chǎn)負(fù)債率、每股收益等指標(biāo)確定退出標(biāo)準(zhǔn)。由行業(yè)主管部門在和行業(yè)協(xié)會的密切溝通基礎(chǔ)上，摸清各地產(chǎn)能退出的情況，主要包括為化解產(chǎn)能過剩有多少設(shè)施或者企業(yè)需要退出、安置人員多少以及退出后的企業(yè)或者設(shè)施如何處理等。

(二)將推進(jìn)國有企業(yè)改革作為重要抓手

要根治鋼鐵、煤炭、電解鋁等競爭性行業(yè)中因市場化改革滯后而出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩，根本途徑在于加快行業(yè)的市場化改革步伐。應(yīng)放棄“扶大限小”的產(chǎn)業(yè)政策模式，避免國有企業(yè)在政策的激勵(lì)下過度投資。同時(shí)要加快以合資形式吸收民營資本，提高國有企業(yè)效率，同時(shí)保障國有資本利益。對于競爭性強(qiáng)并且政府難以控制進(jìn)入的產(chǎn)能過剩行業(yè)，應(yīng)選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，盡快推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。

(三)健全地方政府與企業(yè)“去產(chǎn)能”的激勵(lì)和約束機(jī)制地方政府是消化過剩產(chǎn)能的主要組織者，必須充分激發(fā)地方政府的動力。第一，推動官員考核機(jī)制從GDP導(dǎo)向轉(zhuǎn)向全要素生產(chǎn)率、環(huán)保等方面。第二，鼓勵(lì)地方政府將過去用來補(bǔ)貼“僵尸企業(yè)”的資金節(jié)省出來，用來收購過剩設(shè)備報(bào)廢、補(bǔ)貼下崗職工安置等，發(fā)揮中央專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持和引導(dǎo)作用。第三，加大中央對特殊地區(qū)的公共投資力度，對沖“去產(chǎn)能”帶來的地方財(cái)政收入銳減。

企業(yè)是“去產(chǎn)能”的主體，發(fā)揮主觀能動性，政府適當(dāng)提供間接的去產(chǎn)能補(bǔ)貼。第一，融資支持。中央可設(shè)立專項(xiàng)政策性貸款，對于實(shí)施兼并重組并壓減過剩產(chǎn)能的主體企業(yè)和開展產(chǎn)能國際合作的企業(yè)給予信貸支持，向認(rèn)定的主動退出的中小企業(yè)提供中轉(zhuǎn)融資或設(shè)備貸款展期。第二，稅收優(yōu)惠。對主動處理過剩設(shè)備的企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠；完善銀行抵債資產(chǎn)稅收政策。

(四)完善企業(yè)債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置機(jī)制

一是成立專門的行業(yè)重組金融公司，集中處置不良資產(chǎn)，通過抵押品出售、資產(chǎn)管理外包、資產(chǎn)證券化、與私人資本合作等方式處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)。二是地方政府建立企業(yè)金融債務(wù)重組和不良資產(chǎn)處置協(xié)調(diào)機(jī)制。三是鼓勵(lì)銀行通過貸款展期、貸款減免、降息、計(jì)息掛賬等方式推進(jìn)債務(wù)重組，適當(dāng)降低撥備覆蓋率。

(五)鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，提高行業(yè)集中度

一是支持各種社會資本參與企業(yè)并購重組。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金等長期資金創(chuàng)新產(chǎn)品和投資方式，參與企業(yè)并購重組；完善并購資金退出渠道，加快發(fā)展相關(guān)產(chǎn)權(quán)的二級交易市場；完善兼并重組有關(guān)土地政策。二是鼓勵(lì)兼并重組與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局相結(jié)合。引導(dǎo)生產(chǎn)要素集聚，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)能向優(yōu)勢核心企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中。