很多西方發達國家在經濟快速發展階段都出現過霧霾遮日的現象。中國經歷的這一階段與經濟體制轉軌階段高度重合。不合理的體制是經濟粗放發展、能源粗放利用的重要原因。為了消除大氣霧霾，必須先解決“體制霧霾”。

煤炭清潔利用不夠

煤炭占我國一次能源消費的66%，為減少霧霾成因，應當將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發電的比重，特別是應當大力發展大容量、高參數的燃煤火電機組。這些措施各方面已經形成共識，國家也制定了相關政策，但由于體制原因，落實中并不順利。

發電用煤約占煤炭消費的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大，百萬千瓦超超臨界機組每千瓦時煤耗可以低于300克，而小火電機組有的要達到400多克。大機組的污染處理能力也優于小機組，甚至可以達到近零排放。如果讓大機組多發電，小機組少發電或者不發電，等于減少了污染排放。但事實上，百萬千瓦機組與小火電機組相比發電時間相差不多。這主要是由于各地政府經濟運行主管部門要向每一臺機組下達發量電計劃，平均分配發電時間，電網按計劃進行調度。計劃內的電量按國家定價上網，計劃外的電量要低于國家定價上網。這使得高效節能機組的發電能力得不到充分發揮。

鋼鐵、水泥、化工用煤約占煤炭消費的30%。大型重化工企業在污染處理能力和效率方面明顯優于小企業，但是小鋼鐵、小水泥、小化工在各地屢禁不止。之所以出現這種格局，主要是重化工項目審批權高度集中于國家有關部門，大型項目往往多年得不到批準。重化工屬資本密集型產業，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，土地部門不給批地，而市場對這些產品需求旺盛，于是大量達不到環保要求的小企業在各地遍地開花。

可再生能源推廣困難

風能、太陽能、水能發電是世界公認的清潔能源，多用這些可再生能源等于少用煤炭。但是近年來，棄風、棄光、棄水現象時有發生，一些地方風能、太陽能發電并網難長期得不到解決。

與之相關的體制問題，一是項目審批制度。風能、太陽能發電項目按裝機規模分級審批，5萬千瓦以上由國家能源局批，5萬千瓦以下由地方政府批。各地為了多上項目，出現了大量4.99萬千瓦的小項目。雖然電源審批權下放了，電網規劃和審批權卻沒有相應下放。在分散審批的情況下，國家無法統一規劃送出工程，大量風光項目難以并網。

二是電力體制。東部地區電價高于中西部地區，同樣的光伏發電補貼，在東部地區補貼的電量要高于西部地區。因此應當在東部大量推廣小規模分布式的太陽能電站，替代燃煤發電，如屋頂光伏發電。但是，電網企業是購電和售電的主體。分布式電站的電力自發自用、多余上網，這將減少電網企業的收入，電網沒有消納這部分電力的積極性。

三是電力調度方式。二灘棄水曾經引發了電力體制改革，但這一問題至今仍未完全解決。《可再生能源法》規定，“優先調度和全額保障性收購可再生能源發電”。實際情況是，各地經濟運行主管部門對每一臺機組下達發電量計劃。水電在計劃發電小時數之外的超發電量不但不予獎勵，反而要向火電企業支付補償才能被電網收購，等于用水電補貼火電。水電比火電便宜，既清潔又經濟，但由于電網企業是單邊購買方，發電方與用電方不能直接交易，寧可棄水也不能把電供給需要的企業。

油氣時代姍姍來遲

從能源發展的一般規律看，以煤炭代替薪柴、油氣代替煤炭是一個必須趨勢。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場化改革滯后，使得我們難以適應能源代際更替的大趨勢。

首先，油氣區塊出讓仍采用計劃分配方式。世界上大部分國家的油氣資源屬于國家，油氣區塊招標出讓，出價高者獲得開發權，長期圈占不開發的區塊國家依法收回。中國是少數登記出讓區塊的國家，國有企業在占有油氣區塊時沒有向國家付出代價。這些企業改制上市后，原本屬于全民的油氣區塊成為股民的資產。大量圈占的區塊既不投入，也不開采，限制了國內供給。

其次，油氣流通領域處于高度壟斷。少數油企基本掌握了全國的原油、成品油管網，不對第三方開放。他們同時擁有原油、成品油進出口權，其它企業即使在國外獲得便宜的油源也不能進口到國內銷售，必須賣給擁有進出口權的國企，再由他們銷售。各地的煉化企業只能從有進出口權的國企手里購買原油。由于地方煉油企業與擁有進出口權國企下屬的煉油廠存在競爭，地方煉油企業很難拿到價格合理的原油，不得不進口國外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質差、污染處理難度大。這些擁有進出口權的國企還壟斷了成品油批發和零售渠道。政府有關方面對民營企業興辦加油站設置了較高的門檻。天然氣上游和流通環節的情況與石油基本相同。不同的是，一個城市一般只有一家燃氣公司，進入家庭的天然氣必須從這一家公司購買。

油氣從區塊獲得、進口開始，直到進入各家的油箱、廚房，大部分環節處于少數企業的壟斷經營之下。他們利用自己的壟斷地位，排斥競爭，獲取壟斷利潤。國家定價無法使價格反映和調節供求關系。去年以來，有關部門積極放開油氣進出口權值得肯定，但還遠未實現公平準入。在全球油氣供大于求和價格走低的形勢下，國內油氣價格并未出現相應幅度的下降，油氣供應仍無法滿足國內需求的增長需要。

環境監管成效堪憂

目前我國環境治理主要運用三個手段，即指標控制、項目審批、價格補貼，與傳統計劃經濟時期的管理方式非常相似。在市場化進程中，政府的這三種經濟管理手段都在進行改革，環境監管領域的改革相對滯后。

一是指標控制。“十一五”規劃中首次制定了3個節能減排約束性指標，“十二五”規劃增加到7個。這些年，節能環保部門把大量精力放在這幾個指標的分解下達、檢查落實上。這里涉及到如何對待政府制定的指標問題。從上世紀90年代開始，國家就對計劃體制進行了大幅度改革。計劃指標從原來的約束性指標，總體上轉變為預測性、指導性指標；新設的幾個節能環保指標則堅持了約束性，完不成就要對地方問責。計劃經濟時期制定和下達指標要經過幾上幾下、綜合平衡；分解下達節能環保約束性指標則主要靠公式，地方與中央討價還價的余地比較小。每個五年規劃中，節能環保約束性指標剛下達時完成起來很難，但經過努力都能完成。這種相關主管部門自己定指標、自己下達、自己統計、自己考核，缺少第三方參與的指標控制方式，是否客觀、公正、有效，還有待進一步驗證。

二是項目審批。環評報告審批、節能評估報告審批是各類建設項目的前置審批事項。對這兩個環節有關部門把關很“嚴”，企業投入與耗時較長。環評和節能評估一旦通過，實際執行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過程監管”的問題。

三是價格補貼。為了將企業經濟活動的外部成本內部化，世界各國采取的措施都是“誰污染、誰治理”，或者“污染者付費制度”。而我國使用價格補貼作為治理排放的經濟手段，凡脫硫、脫硝的發電企業，國家上調上網電價和銷售電價，補貼其增加的成本，也就說“企業污染，消費者付費”。很多發電企業不按規定運行脫硫、脫硝設施，電價補貼就會變成利潤留在企業。消費者出了錢，實際減排效果卻未達預期。

深化能源與環保體制改革

在計劃經濟時期，國家對能源實行高度集中的計劃管理。改革開放以來，能源的市場化改革在一些領域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計劃與市場并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結構調整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場化改革可以考慮從以下幾方面著手。

第一，抓緊提出油氣全產業鏈市場化改革方案。改革應覆蓋油氣上下游各個環節。一是改革礦產資源管理體制。對尚未開發的石油、天然氣區塊以及頁巖氣、頁巖油等非常規油氣區塊進行招標出讓，價高者得。既體現國家對資源的所有權，也可有效提高國內油氣的供給能力。二是改革流通體制。在油氣批發、零售、進出口環節放開準入，允許各類經營主體進入。這將有利于我們抓住這一輪全球油氣價格下降的機遇，加快能源結構調整的步伐。三是對油氣管網實行“網運分離、放開競爭性業務”的改革。對網絡運輸實行單獨定價、單獨核算。

第二，深化電力體制改革。抓緊出臺電力體制改革方案，電網退出單邊購買方的地位，真正實現發電方與用電方“多買多賣”的直接交易。取消各地自行下達的發電量計劃，實行節能發電調度，按照可再生能源法的要求，確保可再生能源無條件全部上網。

第三，統籌推進國企改革與能源行業改革。能源領域中國有經濟的比重比較高，有的一個行業就幾家國企，比如電網、油氣、核電等。可以由相關部門共同參與，研究提出能源行業改革和能源國有企業改革相結合的綜合性方案。

第四，推進項目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業的審批權限，促進重化工業中規模效益明顯的大項目上馬。通過競爭，以先進生產能力淘汰落后生產能力。在放開對競爭性業務管制的同時，政府應加強對電網、油氣管網的監管，促進他們第三方開放。

第五，改革節能環保監管方式。建議建設項目的環評從前置審批改為同步審批，取消節能評估審批。政府對環境的監管從主要是事前審批轉到項目的全過程監管上來。

本文原載《綠葉》2014年第11期