價格司的故事

發改委價格司人員編制并不多,但他們掌控了煤炭、電力、石油、天然氣、醫藥、銀行收費等諸多與人們生活密切相關的定價權。他們以改革的名義,走進了利益的棋局,并最終在其中迷失

一

如果不是一次權力的轉移,估計到現在人們都還很難知道,國家發改委價格司掌管中國可再生能源電價附加費的7年時間里,出現了總計107億的資金缺口。

可再生能源電價附加,指的是國家從扣除西藏等邊疆地區之外的其他社會用電中,根據每度電的電費提出的比例資金,專門用作中國光伏、風電等可再生能源企業的發電補貼。這項費用于2006年開始征收,最初是每度電2厘錢。2009年11月上調電價時,可再生能源電價附加也調整為4厘,2012年年初被調高至8厘,到了2013年9月,已經調高至1.5分錢。7年間,上漲6.5倍。這部分上漲的資金,將全部計入普通居民和企業繳納的電價成本中。

按照中國《可再生能源法》和相關規定,當年的電價附加收入補貼給當年發電上網的新能源企業。但是中國不少光伏或風電企業發現,自2009年開始,它們領取到的這部分補貼資金的難度越來越大。它們經常被拖欠兩年以上財政補貼資金,現在,有一些企業甚至都要破產了還沒有領到前幾年的補貼。

這種情況在最近的兩三年間越發嚴重,引起了諸多企業的不滿。更重要的是,企業突然發現,這筆補貼經費,從征收到分配,再到監管,竟然全在國家發改委價格司,而當拖欠補貼現象越來越嚴重時,價格司竟然不知道究竟缺口有多大,也不知道有多少企業沒有領到補貼。

一項帶有國家專項補貼性質的財政資金由負責價格監管的國家發改委價格司來管理和分配,這本身就有點不可思議。但這一封閉的管理模式,在發改委價格司的堅持下,著實運行了6年。

2012年年中,國家發改委、財政部、國家能源局聯合對全國可再生能源電價附加費的分配情況進行了一次也是到目前為止唯一的一次摸底。最終發現,截至2011年底,資金缺口為107億元。2009年至2011年的3年間,缺口不斷擴大。其中2009年缺口為13億,2010年缺口20億。若不進一步提高可再生能源電價附加征收標準,預計2015年可再生能源電價附加資金缺口將達到330億元左右。

三部委之所以聯合進行2012年的那次摸底,是因為當年可再生能源電價附加的管理權力發生了轉移。之前,三部委就曾與全國人大討論過補貼資金不夠用的問題。在諸多的抱怨中,在資金缺口暴露之后,可再生電價附加的管理權和分配權,從國家發改委價格司轉給了財政部相關司局。

權力轉交后,國家發改委、國家能源局曾與財政部商議,能否從國家財政中拿出一部分資金,來填補此前留下的補貼漏洞,但財政部沒有同意。不愿意背鍋是最真實的想法,財政部想以2012年權力轉移為分界點,劃清前后的界線。

當年,為了加強對這筆可再生能源電價附加專項資金的監管,三部委聯合制定了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》。這個辦法規定,從2012年開始,電力用戶繳納電費時,銀行自動將所收電費分流至兩個賬戶,一個是歸入電網企業收入,另外的每度電中提出來的可再生能源補貼比例則歸入財政部管理的可再生能源專項基金賬號中。待制度進一步完善后,財政部未來將會把資金撥至地方財政,再通過電網企業轉給新能源企業。

在《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》出臺以前,國家發改委價格司一直是委托電網公司代收電價附加,這筆錢由電網企業代收,單獨記賬。根據可再生能源發電企業每月上報的發電量、上網電價,國家發改委、電監會給省里下發配額單,電網企業按照配額單的指示再將補貼發給新能源企業。有關部門對資金監管、資金使用和發放的各個環節并不能做到完全掌握和有效監督。

中國可再生能源學會理事長孟憲淦認為這里面可能出現的問題就是,電網企業少報發電量,因為錢都是在電網企業的,中央都是按照上報的數目進行調配,這樣有關環節就能私自扣下一筆錢。孟憲淦提到的這一“可能”,也是行業內關于補貼資金缺口不斷擴大的一種普遍猜測。

二

如前所述,從2006年開始征收,到2012年資金歸口財政管理的7年時間里,是發改委價格司掌管全國專項財政資金,在這一扭曲的權力機制下,盡管價格司先后兩次上調補貼比例,但仍然留下了總計107億元的缺口。

這期間,掌管發改委價格司的司長為曹長慶,副司級官員分別有劉振秋、周望軍、郭劍英、李才華。其中曹長慶、劉振秋、周望軍、李才華都曾分管電力、石油等能源行業,郭劍英則長期管理醫藥行業。

2014年8月至10月初的兩個月間,這5位發改委價格司官員先后因腐敗違紀被帶走調查。在中國政府部門,曝出如此窩案實為罕見。發改委價格司曾因掌管全國主要商品的定價權,而被稱為“天下第一司”,轉眼,成了集體腐敗的反面典型。

上述價格司5名司局級官員長期分管的電力、醫藥等行業,均采取政府直接定價或政府指導價的定價模式,這些行業如同價格司一樣,封閉而充滿內部交易。

關于發改委價格司5名官員被調查的具體原因目前還沒有明確說法。不過,無論是在國家發改委內部還是外界,普遍傾向認為,這5個人分別在電價成本核算、電能源補貼等電力方面,以及醫藥定價、招標等醫藥系統涉嫌違紀。以可再生能源電價附加為例,哪些企業可以進入補貼名單、補貼多少、如何分配等,都在價格司的掌控之中。

107億元的資金漏洞,暴露了價格司的封閉之深。知情人士說,2012年,三部委聯合摸底之前,能源局和財政部對具體的缺口有多大、發放了多少、發放給了哪些企業,都不知情,因為他們并不參與這項資金的分配。價格司也很少與他們溝通。讓人驚訝的是,隨著補貼的漏洞越來越大,引起上面過問時,才發現,竟然連價格司自己都不知道這些細節。其內部管理體系封閉混亂程度可見一斑。

據稱,《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》出臺前,爭取補貼對于很多光伏和風電企業來說,就如同一些地方政府在發改委那里跑項目,尤其是一些大的民營企業和央企。在可再生能源采取標桿電價的背景下,財政補貼對于很多發電企業而言,意味著凈收入。因為標桿電價往往被政府定得很低,這個價格下,如果沒有財政補貼,企業基本都是虧損的。

可再生能源的標桿電價,也是由發改委價格司確定的。他們和能源局選擇一些大型的示范項目,讓企業報價,然后從這些報價中選擇一個作為全行業的標桿電價。需要注意的是,最終公布的標桿電價,不一定是報價最低的。

在醫藥方面也是如此。價格司能夠決定那些最終進入醫保名單的藥品、藥品單獨定價以及相關價格審批,是眾多醫藥公司公關的重點對象。一種藥品能夠進入醫保名單,意味著藥費能夠報銷。通常情況下,就醫者都會購買醫保名錄的藥品,醫院也都會為患者開出此類藥品。因此,進入醫保名單,對于不少醫藥公司而言是獲取市場利益的重要一關。

發改委價格司人員編制并不多,但他們掌控了煤炭、電力、石油、天然氣、醫藥、銀行收費等諸多與人們生活密切相關的定價權。他們的每一項價格決定,都是對核心利益的一次切割和劃分。這為他們招來不少罵名,但也讓不少企業對價格司官員趨之若鶩。

三

在出事之前,發改委價格司的5名官員幾乎都是以改革派形象示人,他們知道外界對過多的、卻又不透明的政府定價和價格管制行為怨言頗多,也知道價格改革一直是中國政府試圖推進的諸多改革命題之一。

2008年11月,在中國價格改革30周年之際,價格司司長曹長慶發表署名文章稱,必須始終把促進發展作為改革的根本目的,必須始終把統籌兼顧作為改革的基本原則。在這篇文章中,曹長慶說,“價格是各種利益關系的交匯點。物與物的價格關系背后,是人與人的利益關系。因此,推進價格改革,必須統籌兼顧,妥善處理好各方面的利益關系。”

但是2014年8月至10月價格司窩案的暴露,讓人們明白,顯然他們并沒有處理好“價格關系背后人與人的利益關系”。他們以改革的名義,走進了利益的棋局,并最終在其中迷失。

如從外面看,價格司的官員可算是勤勉。他們經常到處調研,不斷寫出調研報告,當物價上漲時,到處滅火維持物價穩定。他們對一些外界普遍抱怨的利益集團也充滿抱怨,比如,曹長慶在一次閑聊時,曾指責說,中國銀行也收費幾千項,一年收費3000億~4000億元,比利息都高,有些該收,但有些不該收,“我們找銀監會清理項目,人家都不理睬,打電話也不接,去人也不見面,這是什么做派?”他接著抱怨道,電力方面,煤炭、電廠、電網也是一個又一個利益群體,現在各掙各的錢,違背節約化經營的基本經濟規律。他認為國有企業壟斷是根本問題。

但是價格司的官員似乎都天生具有一項本領,只需要一轉身,換一個場合,他們就能很快和那些利益集團打成一片。

一個例子發生在2012年,價格司副司長周望軍帶隊前往某大型石化央企的一油氣田考查,在座談會上,周望軍的講話始終圍繞著天然氣價格改革等話題,但是到了晚上,人們看到,他已經被這家石化央企油氣田的高層請到了當地的一家歌舞娛樂場所。湖南人周望軍,生性直爽,經常抱怨各種需要改革的內容,比如公務員工資,他說,公務員的工資低得實在可憐。他平時只抽一種煙,那是一種60多元一包的“芙蓉王”。

若從絕對數據上看,價格司能直接決定的商品價格只有全社會的不到5%。歷經30多年價格改革之后,中國實現了95%以上的商品和服務價格由市場主導,但這5%的存在,能決定絕大部分人的生活成本和水平。價格司,成了中國價格改革進程中最后的利益堡壘。

四

在最近十多年間,價格司所推崇的資源產品價格改革、公共服務價格改革等進展緩慢,電價改革等甚至一度停滯。價格司一直主張循序漸進、滿足各方意愿的改革。這讓諸多問題拖延至今,久而不決。

激進的專家認為,過去幾年間,中國能源價格改革幾乎止步不前:火電領域,過去由于煤電頂牛的長期存在,政府出手干預,被認為改革出現了倒退;能源價格改革,電力體制改革,打破壟斷、推進新能源發電的商業利用方面,也一直受到指責。國家能源局的官員以他們的無力感來為自己開脫。一位官員說,能源體制改革的核心是價格,能源局根本不具有定價權。不動價格,很多東西也就都動不了。

在2014年反腐風暴的映襯下,這是一種聽來略顯滑稽的開脫。國家能源局和國家發改委價格司是目前落馬官員最多的兩個部委。國家發改委系統落馬的最大“老虎”劉鐵男,同時還曾兼任國家能源局局長。兩個部委在一個大院辦公,人員彼此熟悉。這可真是一個絕妙的組合。

2014年9月30日下午,在新一輪反腐風暴中,國家發改委召開全委干部大會。發改委主任徐紹史演講題目是,“大喝一聲,猛擊一掌,警醒起來,堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭”。

徐紹史稱,國家發改委反腐敗斗爭形勢嚴峻復雜,爆發的腐敗案件涉案金額大、影響惡劣,必須痛定思痛、深刻反思。這些腐敗案件原因復雜,既有個人宗旨意識淡薄、革命意志衰退的問題,也有制度欠缺、執行不力、監督不嚴、主體責任和監督責任落實不夠的原因。他要求,國家發改委要看好自己的門、管好自己的人,抓早抓小,做到守土有責、守土盡責,提升崗位責任意識和風險防范意識,打牢結實管用的制度籠子。

徐紹史提醒發改委的官員稱,“要嚴于自律,從嚴要求自己。要想明白、算清賬,嚴格自律,管好自己,管好家人,管好身邊人。”在當時在場的國家發改委官員聽來,這番話別有意味。因為從劉鐵男到郝衛平(曾任國家能源局核電司司長,今年4月被帶走調查)都有直系親屬涉案。劉鐵男之子劉德成更是成為其貪腐受賄和洗錢的工具。

僅僅靠口號反腐顯然是不夠的,徐紹史為發改委開出的藥方是,簡政放權、加強監管。他說,在這一輪簡政放權過程中,要深化自身改革,把該放的、能放的堅決放下去,強化事中事后監管,堵塞各種腐敗的漏洞。

經濟學家張維迎稱,中國的價格問題僅僅從價格的角度是沒法解決的,而是必須解決市場準入問題,打破壟斷,政府干預從市場上退出,營造一個健康的市場肌體,由市場競爭去解決價格的問題。

國家發改委主任徐紹史在2014年9月30全委干部大會的講話,似乎為減少腐敗找到了藥方:放權,并加強監管。長期以來,市場中人對國家發改委這個權力過度集中的大院,既怕又恨。2014年的反腐風暴,讓外界再次看到,絕對的權力和封閉,會導致怎樣的后果。自2013年8月發改委副主任劉鐵男被帶走調查以來,這個具有“小國務院”之稱的中國強勢政府部門已經近10名官員被抓,全國發改委系統有19名官員落馬。