我國投資體制改革在各項改革中屬于比較滯后的一個領(lǐng)域。這是由投資在經(jīng)濟(jì)中的地位作用及其在市場經(jīng)濟(jì)中的特點確定的。投資體制改革的關(guān)鍵在于能否把投資決策權(quán)交給企業(yè)，進(jìn)而讓市場來調(diào)節(jié)企業(yè)的投資活動。目前這一問題的答案明顯是否定的，原因涉及多方面，以央企為例，其投資運用的是國有資產(chǎn)，且投資活動決策的正確與否與法定代表人的進(jìn)退無關(guān)。

如此一來，企業(yè)對市場供需不承擔(dān)義務(wù)，電信、電力電網(wǎng)、鐵路等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)如放開投資，將導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)。所以我國投資項目歷來強調(diào)審批，審批權(quán)也在中央和地方間來回讓渡，但這都改變不了政府配置資源這一基礎(chǔ)，而這也是導(dǎo)致資源配置低效的根本原因。改革就是要發(fā)揮市場在配置資源的基礎(chǔ)性作用，下面筆者羅列幾種模式，以供思考。

發(fā)達(dá)國家政府嚴(yán)控非經(jīng)營性投資

發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，投資項目分為兩大類：一類是政府投資項目，一類是私人投資項目或非政府投資項目。其中政府投資項目又分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目。對私人投資項目，政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法一般不加干預(yù)；對于政府經(jīng)營性投資項目，由于在營運后有盈利保障，一般也按照私人工程的方式操作；而對于非經(jīng)營性投資項目則嚴(yán)格管理，政府對其造價、招投標(biāo)的細(xì)節(jié)、質(zhì)量工期都會提出要求，在管理上可以直接管理，也可以監(jiān)理公司全面管理。

有意思的是，美國電力投資項目有的由聯(lián)邦政府審批，有的由州政府審批。例如，2011年2月，美國能源部批準(zhǔn)在俄勒岡州建設(shè)2.3萬千瓦熱發(fā)電項目，而美國蒙大拿州批準(zhǔn)的一風(fēng)力發(fā)電項目，裝機(jī)容量為7.9萬千瓦。

關(guān)于投資的價格機(jī)制，發(fā)達(dá)國家也按項目分為政府投資和非政府投資兩種方法管理。對政府投資項目，政府從定額到具體造價都會提出管理規(guī)定，除特殊要求可以進(jìn)行邀請投標(biāo)、議標(biāo)外，其他所有政府項目都須公開招標(biāo)。政府進(jìn)行造價、工期、質(zhì)量三者一體的綜合管理，關(guān)注的是項目的社會效果。

我國放開投資審批的試驗

電力系統(tǒng)工作者對電力項目的審批歷來存有諸多意見，關(guān)于改革的爭論集中在是否應(yīng)改變目前實行的一對一的申報批準(zhǔn)方式，改為通過招標(biāo)競選項目業(yè)主。

在不斷的討論中，國家發(fā)改委于2005年決定浙江烏沙山電廠采用招標(biāo)方式選取項目法人，并將其作為我國電力行業(yè)放開審批的“試驗”。投標(biāo)者使出了渾身解數(shù)，可競標(biāo)者大都是央企，他們的投標(biāo)策略幾乎都是為了中標(biāo)可以不顧項目經(jīng)濟(jì)性，最后大唐發(fā)電集團(tuán)以極低價中標(biāo)，業(yè)內(nèi)人士笑稱其為“假招標(biāo)”。事實上，大唐中標(biāo)后也自知難以以極低造價完成任務(wù)，通過協(xié)商還是調(diào)整了項目概算。

這次招標(biāo)開創(chuàng)了一種新的項目和項目法人市場準(zhǔn)入的途徑，還是具有積極意義的，其不成功的原因不在于招標(biāo)方式本身，而是因為參與競爭者是同一資本持有者的投資企業(yè)，資本間未能形成競爭關(guān)系，歸根究底，市場體系還未形成完善。

幾年后，因開發(fā)內(nèi)蒙古東兩市兩盟電力以配合直流輸電工程，內(nèi)蒙古需要建設(shè)裝機(jī)共360萬千瓦的三個電廠。國家能源局決定再次進(jìn)行招標(biāo)決定項目法人的試驗。為了搞好試驗，國家能源局事先召開座談會聽取各方意見。不久招標(biāo)如約開幕，這次招標(biāo)“幕前活動”和“幕后活動”都很頻繁，標(biāo)書的競爭退居次要地位，“幕后活動”成了主角。最后，最早開展前期工作的北方聯(lián)合公司名落孫山，而未做前期工作，投標(biāo)前匆匆進(jìn)入的某著名能源集團(tuán)卻捷足先登。這次招標(biāo)也不成功，問題也不在招標(biāo)方式上。享受計劃單列等特權(quán)的特大央企集團(tuán)，其深遠(yuǎn)背景、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)強大“公關(guān)能力”都使得招標(biāo)走了樣，市場經(jīng)濟(jì)中的公開公平公正蕩然無存。

隨著我國電力需求飆升，電力短缺日趨嚴(yán)重，各大電力集團(tuán)開始跑馬圈地。應(yīng)對這樣的場面，招標(biāo)屢試不爽，國家能源局另聘蹊徑：集中一批專家，采取集中封閉的方式在短時間內(nèi)對各單位報上來的項目評分排序，國家能源局依次審批，如此批出了一大批項目，但是這不是方法的變革，充其量是改良而已。

三峽輸變電工程創(chuàng)新審批實踐

為什么要談?wù)勅龒{輸變電工程管理？因為它是一種新型的投資項目審批方式，對投資體制改革有許多啟示。

三峽工程沒開工之前，大部分工作是由中國長江三峽開發(fā)總公司統(tǒng)一承擔(dān)的。1994年三峽工程通過了全國人大審議，當(dāng)年大江截流成功，三峽工程開工。

三峽工程的工作分為三部分：電站樞紐、移民工程、輸變電工程，這將三峽工程概算明確分成三塊。為此，國務(wù)院決定成立國家電網(wǎng)建設(shè)總公司，負(fù)責(zé)三峽輸變電工程建設(shè)；明確先期已經(jīng)成立的三峽建設(shè)委員會移民局，負(fù)責(zé)三峽移民工作。

三峽工程開工前進(jìn)行了廣泛的論證，三峽電網(wǎng)論證是其中一部分，為此三峽建設(shè)委員會專門對三峽電網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計做了審查和批復(fù)。此批復(fù)對三峽電網(wǎng)系統(tǒng)總工程量、工程進(jìn)度、投資總額、分項工程、主要技術(shù)政策、驗收要求等都作了明確的規(guī)定。三峽工程開工，三峽輸變電工程也隨即開工，但所有的單項工程必須按進(jìn)度要求分散到各年度實施。

于是，三峽輸變電工程就創(chuàng)立了一種新型的工程管理方法。即國家（政府）審批一個工程總包，在有效的實施年份中，各分項工程的現(xiàn)有項目業(yè)主提出初步意見，報三峽建設(shè)委員會辦公室審查同意，再由業(yè)主報國家發(fā)改委列入當(dāng)年計劃大本（國家發(fā)改委不再審查，直接列入）。國家對三峽輸變電工程的投資總額實行“靜態(tài)控制，動態(tài)管理”，即每個單項工程按批準(zhǔn)的概算計靜態(tài)投資，三峽建設(shè)委員會辦公室每年核定價格調(diào)整系數(shù)，計算出動態(tài)投資，與實際投資相比較，如果工程“省錢了”可以提取其中小部分作為鼓勵資金，其余大部分作為工程結(jié)余滾存，還用于工程。

通過十幾年的實踐，電網(wǎng)建設(shè)公司認(rèn)為這是一個好的辦法。國家政府只審查工程項目包，包內(nèi)的單項工程由業(yè)主自主安排，充分發(fā)揮了業(yè)主的積極性。當(dāng)然這里還有很多前置條件：例如融資、土地、環(huán)保、消防、運輸、裝備等都由業(yè)主自行解決，政府部門只解決業(yè)主解決不了的問題。

（作者為資深電力專家）