2012年中國光伏產業徹底跌入谷底，歐美雙反、行業產能過剩、大面積虧損、停工，巨頭企業高管出走、裁員降薪、瀕臨破產……年底世界末日沒來，光伏產業也迎來政策利好。對于這個典型的政策主導型行業，政府該如何調控？日本曾經靠政策主導型產業取得過成功，但也遭遇了慘痛的失敗，中國該如何避免…[評論]

背景中國最大的10家光伏企業的債務累計已高達175億美元，約合1110億元人民幣，國內整個光伏產業已接近破產邊緣。戰后日本高速增長時期，政府的職能在于促進和引導市場機制的形成和改進上。尤其在經濟發展水平較低的階段，民間部門較為虛弱、市場機制不夠充分，其政府作用表現得更加明顯。

光伏救市現頂層設計

2012中國光伏內憂外患 政府屢施援手

 

數據來源：中國機電產品進出口商會、湘財證券研究所

2011年在歐債危機、美國“雙反”（反傾銷、反補貼）調查、國內經濟經濟放緩又產能過剩的多重打擊下，整個光伏產業就已步入寒冬。而到了2012年，情況非但沒有好轉，反而愈加惡化。但無論是中央還是地方，都對光伏產業始終保持了重視，不斷出臺調控和救助措施，光伏的一舉一動，始終都閃爍著政府的影子。

歐美挑起光伏貿易戰 中國被動應戰

2012年，美國、歐洲、印度等國紛紛揮動對華光伏產品的“雙反”大棒，以2011年數據看，我國光伏產品出口占我國銷售規模的比重預計為80%左右，特別是占據我國50%市場貢獻的歐洲市場萎縮，意味著國內光伏產業面臨滅頂之災。面對歐美印的貿易保護主義，中國也不甘示弱，也宣布了對歐盟太陽能級多晶硅料進行“雙反”調查，還將歐盟光伏補貼歧視性措施提交給WTO。

2012：光伏拯救之年

與此同時，中國政府對光伏行業也頻頻實施救助計劃。早在4月份就出臺《分布式發電管理辦法》、《并網管理辦法》草案，明確鼓勵各類法人以及個人投資分布式發電；6月國務院常務會議又宣布，支持自給式太陽能等新能源產品進入公共設施和家庭；7月國家能源局印發《太陽能發電發展“十二五”規劃》；9月國開行上報發改委《關于進一步加強金融信貸扶持光伏產業健康發展建議》。

10月國家又密集出臺多項措施，15日電監會宣布，保障光伏發電安全并網發電和可再生能源發電保障性全額收購，擴大用戶直購電試點范圍；25日商務部等聯合36家銀行召開會議并達成共識，“讓活得好的企業活得更好，讓該死的企業通過這次調整讓它死掉”；26日國家電網出臺《大力支持光伏發電并網工作意見》，同一天河北銀監局表示，避免信貸盲目退出光伏產業，導致加大資金鏈斷裂的風險。

然而這些救助措施未能驅散籠罩在光伏行業上空的寒意，美國投資機構MaximGroup最新統計數據顯示，中國最大的10家光伏企業的債務累計已高達175億美元，約合1110億元人民幣，國內整個光伏產業已接近破產邊緣，其中江西賽維和尚德電力破產的可能性最大。

為此，12月11日，第二批金太陽工程目錄公布，達到2.835GW（十億瓦特發電裝機容量），超過預期；財政部續撥70億元資金；19日財政部預撥2012年可再生能源電價附加補助近86億元；到了12月19日，國務院出臺關于光伏的五點意見，提出“加快產業結構調整和技術進步；規范產業發展秩序；積極開拓國內光伏應用市場；完善支持政策；充分發揮市場機制作用，減少政府干預，禁止地方保護”。業界普遍認為此舉或許意味著國內光伏產業將迎來春天。

作為新能源，大量的資金技術投入令前期成本優勢較低，與常規能源發電相比，光伏發電的經濟性仍然較差，中國銀行研報指出，目前光伏發電的成本是常規能源發電成本的3倍左右。不僅僅是中國，光伏行業在其他各國也是靠政府政策及稅收支持下發展起來的。

政策導向型產業 如何避免日本式的失敗？

 

數據來源：各公司財報、湘財證券研究所

2010年4萬億投資計劃推動下，全國在政府主導下建立起來的各種“太陽城”和“光伏園”，超過了300個，僅千億級產業園就達到幾十個。政府對光伏產業的過度主宰，是導致如今光伏的困境的主要推手。政府如何定位，如何在產業發展中扮演好自己的角色，是一個值得好好反思的問題。而這個問題不僅僅困擾著中國政府，也是世界各國政府普遍的難題。

“日本模式”的終結

戰后日本高速增長時期，政府的職能在于促進和引導市場機制的形成和改進上。尤其在經濟發展水平較低的階段，民間部門較為虛弱、市場機制不夠充分，其政府作用表現得更加明顯。

而胡佛研究所高級研究員兼斯坦福大學經濟學教授Michael J. Boskin研究指出，1980年代，日本政府仍然是產業政策的積極倡導者。日本強大的貿易、工業和財政部門來主導運行經濟的走向，但其大量政府補貼并沒有用于高科技領域，而投入了過時的、勞動密集型的行業，例如農業，采礦和重工業等。其結局就是泡沫資產的破滅、長達十年的迷失、三次經濟衰退，出現了至今為止發達經濟國家最高的債務和GDP比。

此外，在過去幾十年里，韓國、西歐和美國同樣也有類似的現象。1980年，美國總統卡特為了連任，提出了建立“國家重建銀行”的平臺：也就是由工會和行業領袖牽頭的委員會來決定如何投資數百億的美元。而在隨后的總統競選中，自由市場派的里根打敗了卡特，獲得壓倒性的勝利。

Boskin認為，政府的職責應該是制定能源和環境總的指導原則，讓企業家、投資者和消費者來決定什么是最適合他們的。政府應該對和這些問題相關的基礎學科研究進行資助。如果沒有政府的長期投入，任何一種政策都不可能起到作用。

中國的問題：不僅局限于光伏產業

當初藉著高科技的名頭和高利潤的誘惑，令光伏產業成為各地政府招商引資和拉動投資的重要項目。而由于政府介入過多，導致市場功能被嚴重弱化。

其實不光是光伏產業，這種政府主導，以投資為發展動力的平鋪擴張、求大求快的模式在我國產業發展中具有共性。因此我國從鋼鐵、水泥等基建行業，到光伏等新興產業，產能過剩問題普遍存在。如果不吸取教訓，改變發展模式，不僅光伏產業難以起死回生，中國經濟整體消除產能過剩和推進產業升級的目標也難以實現。

中國式產能過剩問題如何化解？此次國務院特別強調的“充分發揮市場機制作用，減少政府干預，禁止地方保護”令人關注。

政府別錯位 市場要歸位 光伏能否迎來春天？

 

數據來源：國泰君安證券研究

對于中國光伏產業而言，現在需要做的不是采取繼續補貼、施加行政命令、繼續擴大資本投資等猛藥，而是將現有的政策落實并細化，特別是在明確“市場倒逼”之后，讓市場歸位，真正讓行業加速啟動淘汰整合。

政策方向明確 細節落實存疑

光大證券認為，管理層已經充分認識到，光伏產業的健康發展的重要障礙是高企的產能過勝率，管理層對國內光伏已經從過去的以刺激需求救市的政策基調切換到協調、指引和幫助產業加速優勝劣汰，調節產能過剩的政策方向上來。并預計，地方政府大范圍救市光伏落后產能的擔憂已經可以逐步消除。

宏源證券則認為，會議的決策是框架性政策，還需要出臺細則來落實。而國內終端市場的啟動速度和規模，將取決于細則落實的情況。

誠然，政策導向雖已明確，關鍵還看落實，需要真金白銀的及時兌現。目前，各類支持光伏產業的政策出臺了不少。事實上，從2009年至今，相關部門已先后啟動實施“金太陽工程”和“太陽能光電建筑應用示范工程”，以擴大國內市場需求。同時，工信部正牽頭組織制定一項主題為“光伏下鄉”的計劃。這些政策對于產能過剩、嚴重依賴外需和經營困難等主要問題形成很強的針對性，但到了地方上落實情況并不容樂觀。如何避免地方政府有形之手對行業的干預成為中央政府最大的難題。

政府的兩難境地

光伏確實到了一個尷尬的節點上，如果政府徹底撤出交由市場自己決定，在銀行普遍采取限貸惜貸的態度面前，面臨嚴重資金鏈問題的光伏產業恐怕就此會一蹶不振；而很多地方政府由于在光伏產業上傾注了過多的財力物力人力，也根本無法承受這樣的損失。如果政府介入過多，再次對市場進行干預，又會引發新一輪的產能過剩危機，此前的一切努力就將付之東流。因此政府在此時到底該如何調控顯得尤為緊迫。

國泰君安就表達了此次國務院出臺五點意見之后的謹慎：一是國內需求的快速啟動仍然無法充分化解行業的供求矛盾和貿易風險；二是扶持機制確定后，落實速度和執行效果仍然需要持續觀察。

結語

無論是日本、美國等發達國家的教訓，還是中國光伏產業目前的困境，都證明了讓政府來決定行業的優勝劣汰是一個錯誤的方法，而政府到底該如何把握調控的度，是接下來最大的挑戰。