陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局日前印發(fā)《陜西省2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），明確指出陜西省光伏、風(fēng)電保障利用小時(shí)數(shù)分別降至1250小時(shí)、1700小時(shí)。換言之，2021年陜西將有約41億千瓦時(shí)新能源電力參與市場化交易。與此同時(shí)，《實(shí)施方案》明確提出，后續(xù)年份將根據(jù)陜西新能源裝機(jī)規(guī)模及運(yùn)行實(shí)際，逐步擴(kuò)大市場化電量規(guī)模、調(diào)整保障利用小時(shí)數(shù)。

在國家保證性收購政策依然有效的當(dāng)下，陜西明文要求降低新能源保障利用小時(shí)數(shù)的舉動(dòng)立即引發(fā)行業(yè)熱議。此舉是否符合國家政策要求？新的保障利用小時(shí)數(shù)如何確定？新政出臺后陜西新能源發(fā)展又將面臨哪些實(shí)際問題？

陜西新政是否違背了現(xiàn)行國家保障性收購政策？

2016年，國家發(fā)改委、國家能源局曾印發(fā)《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源[2016]1150號，下稱“1150號文”），明確規(guī)定了風(fēng)電和光伏重點(diǎn)地區(qū)的最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)。其中，陜西榆林、延安屬光伏Ⅱ類資源區(qū)，保障性收購小時(shí)數(shù)為1300小時(shí)。“1150號文”同時(shí)強(qiáng)調(diào)，未制定保障性收購要求的地區(qū)應(yīng)根據(jù)資源條件按標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)全額收購風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電量。未經(jīng)國家發(fā)改委、國家能源局同意，不得隨意設(shè)定最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)。

“在國家層面未出臺相關(guān)政策的情況下，陜西省發(fā)改委自行設(shè)定了光伏、風(fēng)電保障利用小時(shí)數(shù)，同時(shí)提高了市場化交易電量。”中國光伏行業(yè)協(xié)會(huì)副秘書長劉譯陽指出，“陜西此次新政違背了現(xiàn)行國家保障性收購政策。”

那么，《交易方案》是否事先征得上級主管部門同意？新政的出臺又經(jīng)歷了怎樣的過程呢？

“我們在前期就跟國家能源局上報(bào)過了。”國家能源局西北能源監(jiān)管局相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，不僅如此，新政出臺前省內(nèi)主管部門還和一些新能源企業(yè)專門召開會(huì)議討論此事。“這其中包括五大電力集團(tuán)和一些民營企業(yè)。”

對于新政出臺的過程，陜西省發(fā)改委在接受記者采訪時(shí)表示，2019年4月，陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局曾會(huì)同省內(nèi)電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)赴延安、榆林兩地，針對新能源規(guī)劃接入、棄風(fēng)棄光、電力外送、市場化交易等問題進(jìn)行過調(diào)研。因當(dāng)時(shí)國家在新能源補(bǔ)貼方面的政策不明確，陜西新能源市場化交易方案遲遲未能出臺。2020年1月，國家財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號），明確了可再生能源補(bǔ)貼資金的結(jié)算規(guī)則，附加補(bǔ)助資金仍按照國家政策執(zhí)行，不受市場化交易影響，為新能源市場化創(chuàng)造了有利條件。2020年7月24日、10月24日，陜西省電力市場管理委員會(huì)先后兩次召開會(huì)議。“全體市場成員均對新能源參與市場化交易進(jìn)行了充分討論，提出盡早出臺省內(nèi)新能源市場化交易政策的應(yīng)對措施，通過外送解決省內(nèi)新能源消納難題，市場管理委員會(huì)認(rèn)為建議措施切實(shí)可行。”

但對于記者提出的“是否已征得國家發(fā)改委批準(zhǔn)同意”的問題，陜西省發(fā)改委并未作出明確回復(fù)。

“此舉將增加項(xiàng)目收益的不確定性，削弱投資建設(shè)的積極性”

上報(bào)過國家能源局、召開過專題會(huì)議，那么新政中的保障利用小時(shí)數(shù)是否得到各方認(rèn)可呢？光伏1250小時(shí)、風(fēng)電1700小時(shí)的保障利用小時(shí)數(shù)到底是如何確定的呢？

陜西省發(fā)改委方面表示，以接入國網(wǎng)系統(tǒng)新能源裝機(jī)運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，截至2020年底，陜西省風(fēng)電裝機(jī)容量792萬千瓦，平均利用小時(shí)數(shù)2026小時(shí)，發(fā)電量80.17億千瓦時(shí)；光伏裝機(jī)容量822萬千瓦，平均利用小時(shí)數(shù)1464小時(shí)，發(fā)電量93.87億千瓦時(shí)。“據(jù)測算，2021年省內(nèi)綠電交易需要新能源市場化交易電量約40-45億千瓦時(shí)，約占新能源發(fā)電量的15%，以此核算，2021年新能源保障利用小時(shí)數(shù)為風(fēng)電1722小時(shí)、光伏1244小時(shí)，取整確定風(fēng)電1700小時(shí)、光伏1250小時(shí)，略微低于‘1150號文’中對陜西核定的保障利用小時(shí)數(shù)。”

“《實(shí)施方案》規(guī)定的小時(shí)數(shù)的確偏低。”中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎坦言，“整個(gè)政策也不應(yīng)該如此‘簡單粗暴’。”

劉譯陽進(jìn)一步指出，《實(shí)施方案》并未考慮到實(shí)際操作層面不同項(xiàng)目的差別。“以陜西光照資源最好的榆林為例，光伏平均利用小時(shí)數(shù)可以達(dá)到1550小時(shí)，按照此方案，將有300小時(shí)的發(fā)電量需要參與市場化交易，或以更低的價(jià)格被電網(wǎng)收購。以陜西跨省外送江蘇的電力價(jià)格0.229元/千瓦時(shí)為例（遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)孛摿蛎簶?biāo)桿電價(jià)0.3545元/千瓦時(shí)），榆林某300MW平價(jià)項(xiàng)目的綜合上網(wǎng)電價(jià)至少要下降7個(gè)百分點(diǎn)，年發(fā)電收入減少約1200萬元。”

劉譯陽強(qiáng)調(diào)，《實(shí)施方案》還同時(shí)提出“后續(xù)年份逐步擴(kuò)大市場化交易規(guī)模，調(diào)整保障利用小時(shí)數(shù)”，“此舉將增加項(xiàng)目收益的不確定性，削弱投資建設(shè)的積極性。”

“2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平”

稍早前我國提出了“2030年風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上”的目標(biāo)。在此背景下，陜西為何推出與當(dāng)前輿論環(huán)境“不甚協(xié)調(diào)”的新政？陜西省發(fā)改委方面對此向記者道出了自己的苦衷。

“‘十三五’期間陜西新能源裝機(jī)快速增長，2021年起棄電率將大幅上漲，需通過市場化方式提升消納水平。”陜西省發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)顯示，2020年底，陜西新能源裝機(jī)已達(dá)1883萬千瓦，同比增長90%，較2016年“1150號文”發(fā)布時(shí)已增長3.65倍。“今年1月，陜西電網(wǎng)處于大負(fù)荷運(yùn)行時(shí)段，國網(wǎng)經(jīng)營區(qū)用電量高達(dá)148.47億千瓦時(shí)，增長16%。即便是在用電量如此高增長、陜西電網(wǎng)充分發(fā)揮現(xiàn)有調(diào)控技術(shù)手段的情況下，新能源棄電率仍高達(dá)4.14%，是2020年全年平均棄電率的2倍。后續(xù)月份，受氣溫回升用電負(fù)荷回落、外送電量減少、新能源裝機(jī)持續(xù)增長等因素影響，新能源棄電率將超過15%。”

此外，來自外送方面的壓力也始終困擾著陜西。“受制于新能源未參與市場化交易，陜西電力外送全部依靠火電，且送出價(jià)格偏高，無法滿足購電省購入可再生能源電力的需求，導(dǎo)致陜西在電力外送市場中的競爭力嚴(yán)重削弱。”因此，陜西省發(fā)改委表示，提高陜西電力外送競爭力，也需要新能源進(jìn)入市場，發(fā)揮電價(jià)優(yōu)勢。

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發(fā)文”

“全國很多省份都有這樣的做法，只是沒有明確發(fā)文。陜西發(fā)布了《實(shí)施方案》，就成了眾矢之的。”上述西北監(jiān)管局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“自行降低保障利用小時(shí)數(shù)”在國內(nèi)其實(shí)并不鮮見。“‘1150號文’對保障利用小時(shí)數(shù)進(jìn)行了規(guī)定，但實(shí)際上，至少從西北來看，在實(shí)際運(yùn)行過程很多都無法達(dá)到。為使新能源進(jìn)入市場，很多地方都曾試圖調(diào)整保障利用小時(shí)數(shù)，西北監(jiān)管局在‘1150號文’出臺后就曾向國家能源局匯報(bào)過，但并沒有收到正式的書面答復(fù)。”

“就在‘1150號文’下發(fā)當(dāng)天，寧夏自治區(qū)也給國家發(fā)改委運(yùn)行局上報(bào)了一個(gè)自行核定的保障利用小時(shí)數(shù)，比‘1150號文’規(guī)定的要低，也獲得了批復(fù)。這意味著，國家發(fā)改委和寧夏自治區(qū)在同一天下達(dá)的兩個(gè)文件，形成了兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)。”有知情人士告訴記者，其實(shí)近年來寧夏執(zhí)行的一直是“低標(biāo)準(zhǔn)”保量保價(jià)，差額部分保量競價(jià)，參與市場化交易。

陜西省發(fā)改委方面表示，下一步，將適時(shí)出臺新能源交易實(shí)施細(xì)則。“結(jié)合2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易的實(shí)際情況，陜西省電力市場管理委員會(huì)將及時(shí)研究編制《陜西省新能源市場化交易實(shí)施細(xì)則》，經(jīng)公開征求各市場主體意見后報(bào)陜西省發(fā)改委、國家能源局西北監(jiān)管局備案印發(fā)實(shí)施。”

評論丨市場化探索要合情更要合規(guī)

文丨本報(bào)評論員

光伏保障利用小時(shí)數(shù)從國家規(guī)定的1300小時(shí)降至1250小時(shí)、風(fēng)電保障利用小時(shí)數(shù)從國家規(guī)定的全額收購降至1700小時(shí)、剩余電量全部參加市場化交易且今后市場化電量規(guī)模逐年擴(kuò)大——《陜西省2021年新能源發(fā)電企業(yè)參與市場化交易實(shí)施方案》甫一出臺，業(yè)內(nèi)一片嘩然，“新能源保障利用小時(shí)數(shù)是國家政策，陜西無權(quán)擅自修改”“未對外征求意見即出臺文件”等質(zhì)疑聲四起。雖然陜西此舉符合新能源市場化交易的大趨勢，有其合情合理之處，但此起彼伏的質(zhì)疑也為改革的推動(dòng)者和政策的制定者提了個(gè)醒——市場化探索務(wù)必做到公開透明、依法依規(guī)。

新能源產(chǎn)業(yè)近年來風(fēng)光無限，已成為我國能源轉(zhuǎn)型的中堅(jiān)力量。風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)容量雙雙連年穩(wěn)居世界第一的耀眼表現(xiàn)，充分展示了我國新能源產(chǎn)業(yè)的繁榮，也為未來經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展注入了巨大信心和動(dòng)能。回顧、總結(jié)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，驕人成績的取得，離不開技術(shù)創(chuàng)新、迭代等產(chǎn)業(yè)自身的不斷突破，更離不開高額補(bǔ)貼和保障利用小時(shí)數(shù)等激勵(lì)政策的強(qiáng)力護(hù)航。陜西新能源發(fā)電裝機(jī)“4年凈增3.65倍”的強(qiáng)勢表現(xiàn)，同樣得益于政策紅利的持續(xù)支撐。其中，保障利用小時(shí)數(shù)政策作為核心舉措之一，發(fā)揮了難以替代的關(guān)鍵作用。

但迅猛增長的裝機(jī)容量在開拓產(chǎn)業(yè)發(fā)展新局面的同時(shí)，也給保障利用小時(shí)數(shù)政策帶來了全新挑戰(zhàn)。事實(shí)上，風(fēng)電、光伏發(fā)電現(xiàn)有的“保量保價(jià)”政策已經(jīng)舉步維艱。例如，在風(fēng)能、太陽能資源富集的西北地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模已遠(yuǎn)超電力系統(tǒng)的消納能力和各級財(cái)政的補(bǔ)貼極限，由此引發(fā)的“棄風(fēng)”“棄光”難題讓各方頭痛不已。期間，“保量保價(jià)”雖仍在執(zhí)行，但不得不以嚴(yán)控新增規(guī)模為前提。換言之，保障利用小時(shí)數(shù)這一老政策已“力不從心”，難以適應(yīng)新能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的新形勢，改革勢在必行。

事實(shí)上，面對新形勢，補(bǔ)貼退坡、“以收定支”等破解“補(bǔ)貼缺口”的政策已經(jīng)付諸實(shí)施并取得良好效果。在此背景下，完善新能源保障利用小時(shí)數(shù)政策、推動(dòng)新能源電力價(jià)格市場化已成為必然趨勢。

槍打出頭鳥。雖然“擴(kuò)大新能源市場化交易規(guī)模”的說法已在國家層面文件中屢次出現(xiàn)，且部分省份早已不再執(zhí)行保障利用小時(shí)數(shù)政策，轉(zhuǎn)而大面積推廣市場化交易，但像陜西這樣官方發(fā)文確定市場化交易規(guī)模的，在國內(nèi)少之又少。相比于其他省份的“斬而不奏”，陜西官方先發(fā)文后執(zhí)行的操作要規(guī)范得多，但卻引來不少指責(zé)，客觀來說似乎有點(diǎn)冤。

但需要認(rèn)識到，陜西的做法確有瑕疵。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)有政策，若經(jīng)國家主管部門同意，各地是有權(quán)設(shè)定當(dāng)?shù)乇Ｕ侠眯r(shí)數(shù)的。也就是說，陜西的新政是否屬于“擅自修改國家政策”，關(guān)鍵在于其是否已經(jīng)獲得相關(guān)主管部門的同意。但陜西方面在這個(gè)問題上卻沒有給出正面回應(yīng)。在信息不通透的情況下，自然難以甩掉“違規(guī)”的帽子。

敢于作為，更要善于作為。當(dāng)前的新能源產(chǎn)業(yè)還在“保量保價(jià)”的溫室之中，但走出溫室、參與競爭已是難以逆轉(zhuǎn)的大趨勢。需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)走出溫室的時(shí)間、節(jié)奏在相當(dāng)大程度上是由主管部門的政策決定的。若政策制定合情合理、依法依規(guī)，陜西將為其他省區(qū)探索新能源市場化提供一個(gè)有益的模板，反之就會(huì)是一個(gè)“開了壞頭”的負(fù)面示范。