2015年，國土部下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用的意見》（國土資規〔2015〕5號）要求對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續，其中農用地的類型按照土地調查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規〔2015〕11號）核定。

 

自該文件下發以來，光伏產業出現了多次土地用地的沖突，天津、遼寧等地光伏電站因為土地性質問題或被要求停工拆除已安裝的組件，或被要求按照建設用地管理繳納土地費用，導致項目無法開展。2017年上半年，這一沖突加劇到了頂點，遼寧大量光伏電站因占用草地而一度被勒令停工。

 

衛片的意思是利用衛星遙感監測等技術手段制作的疊加監測信息以及將有關要素成形的專題影像突破；土地衛片檢查是國土資源部門根據地面的實時衛星照片來監督、檢查各轄區內的土地利用行為，及時發現違法行為并加以處罰，以達到合理保護土地的目的。從2000年開始，中國每年都進行一次全國范圍得衛片檢查，對依法用地采取了強有效的推動和監管。據悉，2016年的衛片檢查結果于今年6月30日之前從各地上報至國土資源部。

 

在崔瑛局長的講話中還提及，“為便于全面掌握2016年度衛片檢查所涉及的光伏項目用地情況，為部研究調整政策提供參考，請各地在報部的衛片檢查工作情況報告中，對2016年度所有的光伏項目用地單獨進行分析，包括光伏項目數量、占地面積、所占用的各種地類面積，審批情況及規劃符合情況等。”

 

由此可見，未來國土資源部將根據農業光伏的實際發展情況進行“嚴中有松”的管理辦法，不再搞“一刀切”的管理。崔瑛局長的講話還提及，關于設施農用地，“對實際確實屬于農業用途的，無論是否在土地變更調查中變更為新增建設用地，都不納入衛片檢查統計范圍。但不納入衛片檢查范圍的并不是說執法都不管。設施農用地存在違法違規行為的，要按照土地管理法律、法規的有關規定進行處理。法律法規有明確處罰依據的，執法部門應依法查處；沒有處罰依據的，應由其他相關業務部門監督管理。”

 

從上述講話中可以看出，中國光伏企業應該嚴格自律，不能以打擦片球的方式作出違法行為。農業光伏必須要重視農業，此外，農業光伏的標準也亟待出臺——中電聯發電標準化中心與科技部主導的國家現代農業產業協同創新戰略聯盟正加快推動相關農業光伏的標準制定工作。

 

此次會議，還明確了關于臨時用地的問題，崔瑛局長表示，與設施農用地的處理相似，對實際用途確實屬于臨時建設占用的，不屬于實際建設的新增建設用地，不納入衛片檢查范圍。

 

崔瑛局長總結了各地匯總的問題和建議，相關信息可分為三類：一是管理制度和管理政策方面的問題和建議，屬于頂層設計；二是加強和改進執法監察工作；三是衛片檢查政策執行方面的問題及建議，“屬于改進和完善的問題，我們將抓緊研究，提出措施。”

 

在光伏用地上，土地性質的矛盾是一方面，光伏企業要嚴格把控不占用基本農田；此外稅收也是一個較大的矛盾——根據國土部門的回復“應稅面積的確認，凡符合財稅[2006]56號規定，由光伏發電企業做為實際使用人、繳納城鎮土地使用稅的情況下，按照合同約定的土地面積做為應稅面積”，由此，凡在土地租賃合同中的所有土地都需要繳納。但這一點由于沒有明確的法律條文規定，目前各地都是依據地方政府的態度各自執行，隨著光伏電站推進的規模的日益增大，光伏投資企業遇到催繳土地稅費的情況也正在增多。5月份山東省部分光伏電站業主就收到了當地稅務部門要求按照5-8元/平方米的標準繳納城鎮土地使用稅的通知。