1亟待完善特許經營模式

 

在傳統的電網壟斷經營的模式下，電網企業已經形成了根深蒂固的觀念和慣性，增量配電網業務放開政策的出現，意味著既有利益關系的均衡狀態將被打破。進行重新調整，自然會受到現有電網企業的阻力和反對。盡管電網依然存在自然壟斷屬性，不能像電力系統的發售環節那樣可以多家企業同時競爭，但激勵性監管理論和實踐告訴我們，完全可以在特許壟斷經營的準入環節引入競爭，這就是增量配電網業務放開的重要意義之一。在這個情形下，傳統供電營業區的政策必須盡快調整為政府特許經營模式，明確特許經營的范圍、年限、服務質量以及相關的監管要求。特許經營就明晰了企業經營配電網的權利來自政府授權，而且授權是有時間期限而不是無限期的，授權到期后，符合條件的主體都可以參與新一輪的準入競爭。

 

2增量配電網是電網

 

增量配電網的一個首要問題，在于如何定位其與大電網的關系？有一種觀點把增量配電網視為大電網的用戶，這肯定是不符合實際，也不符合電力體制改革政策的。其實，在大電網之外還存在其他類型的電網，并不是什么新鮮事物。暫且不說在電力行業發展的各個時期各種紛繁復雜的電網格局，就說現狀，除了國家電網公司、南方電網公司和蒙西電網以外，不少省份還有省級地方電網，如四川、陜西以及重慶等等。在縣級層面，更是有小水電供區、躉售供區以及企業自有電網等等。增量配電網作為一個類型的電網，準確地說其配電網的定位，是應該得到客觀承認的。這樣的一個配電網，從物理上可能與大電網的輸電網并網，也有可能和大電網的配電網并網，還有可能和其他主體的輸或配電網并網。增量配電網與大電網的關系，既反映了增量配電網的地位問題，也反映大電網是不是履行了公平無歧視開放的義務。

 

3增量配電網里的存量

 

《有序放開配電業務管理辦法》鼓勵社會資本有序投資、運營增量配電網，所稱的配電網業務是指滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營以及混合所有制方式投資配電網增容擴建。這里的增量有兩個內涵：第一，配電網的新建工程，從文件精神看，只要是新建工程均涵蓋在內，沒有什么供電營業區的概念；第二，存量配電網的增容擴建，參與的方式是混合所有制。另外，辦法還補充了第三類內涵，除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網。這三類的增量配電網中，第二、第三類的邊界條件相對清晰。對于電網企業的存量配電網的混合所有制，只要電網企業確實能開放，處理好各方的資本關系，后續問題都好處理。非電網企業的存量配電網操作起來則更簡單。

 

而對于新建配電網，雖然概念上是新建，但現實情況中是不存在一張白紙般的新建區域，或多或少都有電網企業的存量配電資產存在。按照現行的體制，如果電網企業不配合，社會資本在這樣的區域內新建配電網將寸步難行。社會資本投資增量資產面臨沒有施工電源、建成后難以接入大電網、大電網搶修搶建等窘境。正是因為有電網企業的存量資產，社會資本投資新建配電網，都要面臨形成重復投資、造成國有資產浪費等為人詬病的狀況。任何電網投資要先行、負荷有一個逐步培育和形成過程等客觀現實都被拋諸腦后。一旦陷入爭執、對峙乃至形成僵局，增量配電網進度受到影響，最終將造成社會資本投資增量配電網不可靠、沒有保障等等印象。

 

要破解這類新建配電網的存量僵局，必須明確配電網特許經營模式的內涵。要明確任何投資主體，包括現有電網企業經營的配電網都是政府特許授權的，政府有權調整特許經營的范圍，包括對調整范圍內資產的處置權，這方面的法律政策要抓緊完善，僅靠行政手段是不行的。對增量配電網范圍內存量配電資產的處置，可以有入股、租賃或強制收回等方式。另外，對于電網企業存量配電網資產的混合所有制方式，其主導權是在電網企業自身，還是國家或地方省市電力體制改革的主管部門，也有待進一步明確。

 

4增量配電網的電源

 

另一個需要思考的問題，就是配電網能不能接入電源。具體內涵是，什么樣的電源，什么樣的主體可以擁有電源，是存量電源還是新增電源等等。現代電網早已經不再是大電源集中生產，輸電網長距離傳輸，配電網專施供電的格局了。智能配電網技術的出現，分布式能源、新能源及可再生能源的發展，以及未來儲能技術的普及，使得配電網的內涵越來越豐富，簡單的配電網不能接入電源是說不通的。天然氣、光伏、風電等分布式能源和新能源就近接入配電網，是完全合理和可行的，也是必要的。那么，傳統電源類型呢？當前政策禁止將公用電廠轉為自備電廠，而公用電廠從大網改接到增量配電網并沒有改變其屬性成為自備電廠，畢竟增量配電網不是用戶。至于改接行為是否被允許，按什么程序才合規，那又是另一個概念了。討論了有或無的概念，接著就是誰所有的范疇。配電網能不能是電源的主體，或者可以是哪類、不能是哪類的主體？配電網若不能作為電源的主體，不等于否定其他主體的存在。還有，增量配電網內的電源能否通過市場化方式向包括大電網在內的用戶售電？

 

5增量配電網的調度

 

電力的生產和使用在任意時刻都必須保持基本平衡，電力系統的運行控制由控制中心即調度部門統一指揮實施。通常，調度部門被視為電網的組成部分。正是擁有調度職能，電網企業的壟斷性才得以強化，在電力系統中處于樞紐和中介地位。增量配電網有了電源，自然就更加強化了調度功能的需要。調度功能不是大電網專有的，也不是輸電網才有，更不能說只能某一個電網才能擁有，這里的問題核心是不同電網之間調度功能界面的劃分。增量配電網的調度功能是自己運行，還是委托給上一級電網，應該充分尊重責任主體的選擇權。調度的所有權或者運營權不同，不是影響電網安全的負面因素。除了國際上大量的不同主體的電網聯網運行案例之外，這里還可以參考航空領域，空管既不屬于航空公司，也不屬于機場。

 

6增量配電網不能等同于配售電主體

 

增量配電網還有一個核心問題，就是如何準確界定新增配電網投資主體與配售電主體的關系。一般來說，我們容易先入為主地認為增量配電網投資主體就是配售電公司。新增配電網的投資主體是多樣性的，既可能是既有電網企業、電源企業，也可以是社會投資主體，或者是多個主體的聯合體。當然，售電公司也可以投資增量配電網，從而成為配售電公司。但反過來，投資增量配電網的主體可以只投資或一并營運，不一定成為售電主體。增量配電網項目業主符合售電公司準入條件的，履行售電公司準入程序后，可開展售電業務。即使是配售電一體的售電公司，配套文件也要求具備條件的要將配電業務和競爭性業務分開核算，電網企業控股增量配電網擁有其運營權的，在配電區域內僅從事配電網業務。因此，新增配電網投資主體不能等同于配售電公司。不論新增配電網的投資主體是不是配售電公司，都應將其單獨視為配電網主體來對待。

 

7增量配電網的普遍服務責任和保底服務

 

增量配電網與普通大電網的配電網一樣，既有可以參與電力市場交易的經營性電量的用電企業，也有屬于普遍服務責任電量的用戶。中發9號文明確，電網企業按照國家規定履行電力普遍服務義務，既然新增配電網投資主體不能等同于配售電公司，應將其視為配電網主體來對待，那么新增配電網范圍內，普遍服務電量和不參與電力市場交易的經營性電量如何解決？很顯然，新增配電網從一般意義上講，過去是沒有統購統銷的，自然也就沒有電改后的公益性調節性發用電計劃的電量。讓新增配電網主體通過市場化方式購電來兌現普遍服務責任是不合理的，即使未來考慮兌現交叉補貼等因素，也增加了政策執行的成本，更重要的是混淆了新增配電網的配電業務和競爭性售電業務，等同于認定配電網就是售電公司。換句話說，公益性調節性發用電計劃電量不能簡單地視為大電網企業天然的權利和所有權，這是公共資源，應該在各省市范圍內公平分配，為全體普遍服務電量的用戶享有。

 

因此，建議增量配電網范圍的這部分電量直接從大電網企業的公益性調節性發用電計劃中安排，這樣處理將新增配電網與大電網內的配電網一視同仁，也就簡化了交叉補貼問題，只需要考慮兩個不同電網的配電成本如何在目錄電價中分攤。同樣，電改配套文件中明確，同一個供電營業區內只能有一家公司擁有該配電網經營權，并提供保底供電服務，對于增量配電網的保底電量，也應該參照普遍服務電量的方式解決。