風(fēng)電、光伏項(xiàng)目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復(fù)雜、用途多樣，加之各省各地也存在不同規(guī)定，用地相關(guān)事項(xiàng)一直是風(fēng)電、光伏及其他新能源項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中容易產(chǎn)生項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的主要問題。

中倫律師事務(wù)所合伙人郝利律師帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在《新能源項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)與投資并購法律實(shí)務(wù)》一書，就光伏、風(fēng)電項(xiàng)目所涉不同用途和不同類型用地所應(yīng)取得的手續(xù)和用地中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了具體詳實(shí)的介紹，本文僅摘抄部分內(nèi)容，供讀者參考（本書具體章節(jié)框架詳見文末，如需進(jìn)一步了解相關(guān)內(nèi)容，歡迎購買，目前JD/TB均有在售）。

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目所涉永久用地

一直以來，我國的項(xiàng)目建設(shè)需要使用土地的，均需依法申請(qǐng)使用國有土地，取得方式通常為劃撥和出讓。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及征收農(nóng)用地的，應(yīng)由有權(quán)批準(zhǔn)部門在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)。因此，光伏項(xiàng)目升壓站、綜合樓、風(fēng)電項(xiàng)目風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)等永久用地部分，原則上均應(yīng)按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，一般而言，其取得流程如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目永久用地取得流程

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目承包租賃用地

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。

《國土資源部門國務(wù)院扶貧辦國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（下稱《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》國土資規(guī)【2017】8號(hào)）明確光伏復(fù)合項(xiàng)目場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

1、承包租賃用地的前提

根據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》和《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》的規(guī)定，能夠通過租賃等方式取得用地的部分，僅針對(duì)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目中不占?jí)和恋兀桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分。根據(jù)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的用地實(shí)際情況，光伏陣列、風(fēng)電項(xiàng)目的吊裝平臺(tái)及施工道路等用地，通常可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途和原有的用地性質(zhì)，通過租賃方式解決用地，但不得占用永久基本農(nóng)田。

其次，從光伏項(xiàng)目角度而言，若光伏項(xiàng)目涉及農(nóng)用地承包、租賃的，項(xiàng)目應(yīng)被認(rèn)定為光伏復(fù)合項(xiàng)目，項(xiàng)目性質(zhì)一般均體現(xiàn)在備案文件中。不過部分地區(qū)（如寧夏）明文要求光伏復(fù)合項(xiàng)目必須編制土地復(fù)合利用方案，在項(xiàng)目所在地發(fā)展改革部門、自然資源部門報(bào)備，故項(xiàng)目投資方應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)貙?duì)復(fù)合項(xiàng)目的具體要求。

2、用地方式及注意事項(xiàng)

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地方式包括三種，分別為：直接發(fā)包、租賃方式、轉(zhuǎn)包方式。各種方式需要注意事項(xiàng)如圖2：

圖2 三種用地方式及注意事項(xiàng)

值得注意的是，各種用地方式，如果處理不當(dāng)，就可能存在各種風(fēng)險(xiǎn)，拿直接發(fā)包方式舉例，如果與不當(dāng)主體簽訂土地承包合同，可能會(huì)導(dǎo)致土地發(fā)包無效，引發(fā)爭議，并可能嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)程。未經(jīng)過民主決策程序即對(duì)外發(fā)包的用地將存在瑕疵，可能導(dǎo)致土地發(fā)包無效。

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目道路及送出線路用地

風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的進(jìn)場、檢修道路及送出線路是項(xiàng)目整體不可或缺的部分，進(jìn)場與檢修道路大體可以分為項(xiàng)目場內(nèi)與場外兩部分，場內(nèi)道路還包含光伏方陣場內(nèi)道路、風(fēng)電場內(nèi)道路和其他場內(nèi)道路。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，道路所處的位置不同，用地規(guī)劃也不同。

光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地，其他場內(nèi)道路應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)區(qū)分管理，具體情況如圖3：

圖3 光伏方陣場內(nèi)外道路用地

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的進(jìn)場道路、運(yùn)營期檢修道路等嚴(yán)格來說應(yīng)為永久用地，需要按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。不過實(shí)踐中存在較多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等作為進(jìn)場、檢修通道的做法。

在實(shí)際使用過程中，項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)足額支付道路使用費(fèi)，因項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等原因?qū)е碌缆肥軗p的，需按照協(xié)議要求和法律規(guī)定進(jìn)行修復(fù)，避免發(fā)生爭議。建議進(jìn)場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時(shí)關(guān)注道路性質(zhì)。

對(duì)于場外送出線路，根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》等規(guī)定，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目送出線路桿塔基礎(chǔ)用地為永久用地，應(yīng)按照建設(shè)用地管理，其面積按基礎(chǔ)外輪廓尺寸計(jì)算，涉及農(nóng)用地的，還需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

不過，在實(shí)踐層面存在“以償代征”的模式，即一次性給予相應(yīng)補(bǔ)償，不再另行組織征地。但是，采用此種模式的前提是項(xiàng)目當(dāng)?shù)卮嬖诿鞔_的規(guī)定，或項(xiàng)目地發(fā)展改革局、自然資源部門明確以書面函件的方式予以明確或批復(fù)。

另外，對(duì)于送出線路用地是否可以采取“以償代征”的模式，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)?shù)氐囊?guī)定進(jìn)行調(diào)研，必要時(shí)直接向發(fā)展改革委及自然資源部門進(jìn)行咨詢。

光伏、風(fēng)電項(xiàng)目特殊用地

林地、草地、永久基本農(nóng)田等特殊區(qū)域均受特殊保護(hù)，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目占用此類特殊區(qū)域時(shí)，除了應(yīng)按照規(guī)定辦理建設(shè)用地手續(xù)，或簽署相關(guān)租賃協(xié)議之外，還須在此之前履行額外的審批手續(xù)，否則不僅項(xiàng)目可能遭到拆除，同時(shí)項(xiàng)目公司還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。

圖4 光伏、風(fēng)電項(xiàng)目特殊用地注意事項(xiàng)

1、光伏、風(fēng)電項(xiàng)目涉及林地的，項(xiàng)目申請(qǐng)使用林地審核主體如圖5：

圖5：項(xiàng)目申請(qǐng)使用林地審核主體

另外，不同保護(hù)等級(jí)林地的限制使用情況如表6：

圖6：不同保護(hù)等級(jí)林地的限制使用情況

同時(shí)，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地、一級(jí)國家級(jí)公益林地和二級(jí)國家級(jí)公益林中的有林地。

臨時(shí)使用林地的期限一般不超過兩年，并不得在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物。

此外，用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征收、征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門或者國務(wù)院林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證。否則會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的處罰，嚴(yán)重的將可能涉嫌“盜伐、濫發(fā)林木罪”，承擔(dān)刑事法律責(zé)任。

2、光伏、風(fēng)電項(xiàng)目涉及草地時(shí)，就審核主體而言，具體權(quán)限劃分如圖7：

圖7

3、永久基本農(nóng)田作為光伏、風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)的紅線，項(xiàng)目投資方應(yīng)當(dāng)盡量避讓，提前修改項(xiàng)目選址，否則后續(xù)的用地風(fēng)險(xiǎn)極大，并且非法占用基本農(nóng)田5畝以上即可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，項(xiàng)目投資方必須重點(diǎn)關(guān)注。

4、對(duì)于濕地，風(fēng)電、光伏建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。

《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域。

《國家林業(yè)和草原局關(guān)于規(guī)范風(fēng)電場項(xiàng)目建設(shè)使用林地的通知》的規(guī)定，自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區(qū)域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風(fēng)電場項(xiàng)目禁止建設(shè)區(qū)域。

此外，光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地另一塊重要的內(nèi)容是相關(guān)稅費(fèi)，光伏、風(fēng)電項(xiàng)目土地相關(guān)稅費(fèi)主要涉及耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，此前光伏們?cè)鲞^專門介紹，如需查看請(qǐng)點(diǎn)擊《一文讀懂光伏項(xiàng)目用地兩稅風(fēng)險(xiǎn)及防范措施》。

項(xiàng)目違法用地，不僅可能遭遇民事索賠，也可能遭遇行政處罰和刑事處罰。因此在項(xiàng)目選址、建設(shè)全過程中，項(xiàng)目投資方均需要關(guān)注各類項(xiàng)目用地審批流程，了解其報(bào)送、最終審批的主體，明確需要準(zhǔn)備和提交的材料，避免違法用地。

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