土壤修復(fù)之他山之石：日本重金屬污染防治經(jīng)驗

 

日本曾經(jīng)是世界上重金屬污染最嚴(yán)重的國家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展現(xiàn)已成為世界上環(huán)境污染防治最先進(jìn)的國家之一。在污染健康損害的推動下，日本逐步建立起了一套包括土壤污染防治在內(nèi)的完善的污染防治管理體系。

 

一、日本建立起了一套完善的政府環(huán)境管理體系

 

日本的環(huán)境管理體系采用中央和地方二級管理的模式。中央政府、地方政府、財團法人、企業(yè)以及民眾之間形成了既靈活又高效的環(huán)境管理體系。

 

日本中央政府負(fù)責(zé)制定環(huán)境污染防治的相關(guān)政策、目標(biāo)和計劃，并對地方相關(guān)工作提供基礎(chǔ)設(shè)施與財政支持。環(huán)境省作為牽頭部門制定污染防治相關(guān)政策與行政管理制度。其他行政管理關(guān)聯(lián)部門主要包括經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省等通過相關(guān)政策和行政管理對日本重金屬污染防治進(jìn)行通力配合。

 

地方政府根據(jù)中央的精神，因地制宜地制定地區(qū)基本政策與管理模式。地方政府(市、町、村)可進(jìn)一步根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定并實施行動計劃開展環(huán)境經(jīng)營措施。[1]非營利性機構(gòu)包括財團、法人、社團，協(xié)助行政管理部門進(jìn)行環(huán)境管理和實踐工作，成為環(huán)境行政管理體系的有力補充。普通市民則自覺地將環(huán)境污染防治工作一點一滴的體現(xiàn)在日常生活中。

 

二、日本土壤污染防治的法規(guī)

 

日本關(guān)于污染場地、土壤相關(guān)立法也是經(jīng)過了一系列健康安全事件后才引起了政府和公眾的重視。日本土壤污染防治立法由兩部分組成，一部分是專門性的立法，包括《農(nóng)用地土壤污染防止法》(1970)與《土壤污染對策法》(2002)，以及和土壤污染防治相關(guān)的對策方針包括《市街地土壤污染暫定對策方針》(1986)、《與重金屬有關(guān)的土壤污染調(diào)查對策方針》、《關(guān)于土壤地下水污染調(diào)查對策方針》(1999)。另一部分是與土壤污染防治相關(guān)的外圍立法，包括大氣、水質(zhì)等污染防治立法。在土壤污染管理措施的立法方面，日本區(qū)分了農(nóng)用地土壤污染和城市工廠跡地土壤污染兩種情況，主要通過《農(nóng)用地土壤污染防止法》和《土壤污染對策法》進(jìn)行規(guī)制。

 

日本是世界上最早發(fā)現(xiàn)土壤污染的國家。這要追溯到1877年，日本櫪木縣發(fā)生了足尾銅礦山公害事件。采礦廢水、廢氣、廢渣大量傾入環(huán)境，使河流污染，山林荒禿，農(nóng)田毀壞。1968年日本又發(fā)生了由慢性Cd中毒引起的骨痛病事件，于是農(nóng)業(yè)用地的污染問題就引起了社會各方的廣泛重視。為了防止因土地污染而影響居民的身體健康，1970年國會將“土壤污染”追加為《公害對策基本法》中的典型公害之一，并首次頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》，并于1993年進(jìn)行了最近的修訂。該法側(cè)重于農(nóng)業(yè)用地土壤污染的預(yù)防，管理對象僅限于表層土壤。根據(jù)該法，將鎘、銅、砷這三個元素指定為特定有害物質(zhì)。此法以農(nóng)用地為保護對象，對于依據(jù)此法指定為“農(nóng)用地土壤污染對策的地域”，國家制定農(nóng)用地土壤污染反應(yīng)對策計劃，在各個都道府縣運用國家資金進(jìn)行“農(nóng)用地土壤污染防止對策細(xì)密調(diào)查”，并將調(diào)查結(jié)果公開發(fā)布。此后，日本又制定了一系列環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，有效地遏制了農(nóng)用地的土壤污染。為了防止土壤污染擴散到城市，1986年頒布了《市街地土壤污染暫定對策方針》。

 

隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的加快，以及1975年東京都江東區(qū)六價鉻污染事件的發(fā)生，城市型土壤污染不斷涌現(xiàn)，城市用地的土壤重金屬等污染問題變得突出起來。資料顯示，從1974年到2003年的29年間，累計查明的土壤污染物超出環(huán)境省《土壤污染相關(guān)的環(huán)境基準(zhǔn)》設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)的事例已經(jīng)達(dá)到了1458件，其中2003年已經(jīng)查明的污染物超標(biāo)事例達(dá)349件。開展土壤污染防治已經(jīng)成為全社會的迫切要求。

 

為了彌補市區(qū)土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質(zhì)污濁法》增加了對特定地下滲透水的禁止性規(guī)定，防止地下水的污染。其后，日本受美國、德國等土壤污染防治法的影響，開始考慮制定專門的土壤保全法，并最終于2002年制定了主要用于城市用地土壤污染的《土壤污染對策法》，該法于2003年由日本國會正式發(fā)布，2004年2月15日在日本全國實施，對日本產(chǎn)業(yè)界帶來了顯著的影響。該法以保護國民健康為目的，涵蓋了土壤污染污染狀況的評估制度、防止土壤污染對人體健康造成損害的措施和土壤污染防治措施的整體規(guī)劃等內(nèi)容。首先土地所有者對土壤污染治理由以前的被動轉(zhuǎn)為之后的主動，而且形成了一條土壤污染評估、土壤污染保險、土壤污染治理的巨大產(chǎn)業(yè)，大量企業(yè)也都開始自愿采納土壤污染防治措施。借鑒美國的《超級基金法》，日本的《土壤污染對策法》也采用了嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和追溯責(zé)任制度。

 

(一)農(nóng)用地土壤污染

 

《農(nóng)用地土壤污染防止法》是公害控制法，該法對農(nóng)用地土壤污染管理的目的是通過防止和消除特定有害物質(zhì)(在當(dāng)時主要是重金屬)對農(nóng)用地土壤的污染，并合理利用受污染的農(nóng)用地，防止農(nóng)畜產(chǎn)品損害人體健康以及防止土壤重金屬污染妨礙農(nóng)作物的生長，從而保護國民健康和保護生活環(huán)境。

 

其中法律所指的農(nóng)用地包括耕地、主要用于家畜放牧的土地或者為養(yǎng)殖家畜而用于采草的土地，法律所指的農(nóng)作物包括農(nóng)作物及其以外用作飼料的植物。而所謂的農(nóng)用地土壤污染主要是特定有害物質(zhì)包括重金屬造成的污染。這些有害物質(zhì)包括兩類：一類是可以籍由農(nóng)作物的傳遞，對人的健康產(chǎn)生影響的有害物質(zhì)，如鎘等。另一類是影響和阻礙農(nóng)作物生長的有害物質(zhì)，如銅等。

 

該法規(guī)定了立法的目的、污染農(nóng)業(yè)用地及特別地區(qū)的指定和變更、污染對策計劃、管制措施、土壤污染調(diào)查、行政機關(guān)的協(xié)助和援助以及罰則等內(nèi)容。對農(nóng)用地土壤污染防治的具體規(guī)定包括：

 

(1)土壤污染區(qū)域的確定及變更

 

該法第三、第四條規(guī)定了農(nóng)業(yè)用地土壤污染區(qū)域的確定和變更。都道府縣知事對于其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地，當(dāng)確定土壤及農(nóng)作物中所含重金屬的種類和數(shù)量以及該土壤生產(chǎn)的農(nóng)作物可能會損害人體健康，或者該土壤所含有害重金屬會影響農(nóng)作物的生長發(fā)育時，即可將該區(qū)域指定為污染區(qū)域，有必要采取相應(yīng)規(guī)制措施，稱之為“對策地域”。在指定“對策區(qū)域”時，必須根據(jù)《環(huán)境基本法》的規(guī)定聽取環(huán)境審議會以及相關(guān)的市鎮(zhèn)村長的意見。確定劃定“對策區(qū)域”時，需要及時進(jìn)行公告，并向環(huán)境大臣報告，同時通知相關(guān)的市鎮(zhèn)村長。市鎮(zhèn)村長如發(fā)現(xiàn)其轄區(qū)內(nèi)存在需要指定“對策區(qū)域”的情況時，也可以向都道府縣提出指定申請。 當(dāng)“對策區(qū)域”發(fā)生變化時，都道府縣知事可遵循程序做出變更或解除。

 

(2)土壤污染對策計劃及變更

 

該法第五、第六規(guī)定了對于劃定的“對策區(qū)域”，都道府縣知事必須制定土壤污染對策計劃及變更的內(nèi)容。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省的規(guī)定，對策計劃應(yīng)包括如下內(nèi)容：第一、對“對策區(qū)域”內(nèi)農(nóng)用地土壤特定有害物質(zhì)的污染狀況進(jìn)行調(diào)查測定;第二、根據(jù)“對策區(qū)域”內(nèi)特定有害物質(zhì)的污染狀況劃分不同的利用地域，并制定利用方針;第三、防止土壤污染的灌溉排水和其他設(shè)施的設(shè)置、管理和變更，以及除去土壤中污染物的客土法和為合理利用污染農(nóng)田土壤而進(jìn)行的土地名目變更等。第四、其他必要事項。都道府縣制定對策計劃時，必須與農(nóng)林水產(chǎn)大臣和環(huán)境大臣進(jìn)行協(xié)商征得同意，同時還要聽取環(huán)境審議會以及相關(guān)市鎮(zhèn)村長的意見。對策計劃一旦確定，必須及時公告。都道府縣知事可以根據(jù)對策區(qū)域的變更情況以及土壤中重金屬的變化情況，適當(dāng)變更對策計劃。

 

(3)設(shè)置更為嚴(yán)格的重金屬排放標(biāo)準(zhǔn)

 

第七條規(guī)定了都道府縣知事可以根據(jù)對策地域內(nèi)農(nóng)用地土壤污染情況，依據(jù)《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中的有關(guān)規(guī)定，對于流入農(nóng)用地的公共水域以及對策地域內(nèi)的全部或部分煙氣排放設(shè)施設(shè)定更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。

 

(4)特別區(qū)域的指定和變更

 

第八到第九條對特別區(qū)域的指定和變更做了規(guī)定。如果對策區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地生產(chǎn)的農(nóng)畜產(chǎn)品可能危害人體健康，都道府縣知事可以劃定不適于種植農(nóng)作物及飼料植物的地區(qū)范圍為“特別區(qū)域”，并可根據(jù)實際情況進(jìn)行變更和解除。

 

(5)污染農(nóng)用土壤的管制措施

 

第十、第十一條規(guī)定了污染農(nóng)田的管制措施。

 

都道府縣知事可根據(jù)區(qū)域內(nèi)污染特征發(fā)出不宜種植指定農(nóng)作物或?qū)⒃撏恋厣仙L的植物作為家畜飼料的行政勸告。環(huán)境廳長官可以要求行政機關(guān)長官按照《礦山保安法》(1949年70號法律)采取必要措施或者向有關(guān)地方公共團體長官提出勸告。

 

(6)農(nóng)用土壤污染調(diào)查與監(jiān)測

 

第十二、十三條規(guī)定了對農(nóng)用地土壤污染調(diào)查監(jiān)測的內(nèi)容。都道府縣知事負(fù)有對其行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用地土壤污染調(diào)查測定并上報、公布監(jiān)測結(jié)果的義務(wù)，同時規(guī)定了現(xiàn)場調(diào)查應(yīng)采取的措施。

 

(7)行政輔助措施

 

第十四、十五、十六條規(guī)定了在貫徹和執(zhí)行上述規(guī)定時，有關(guān)行政機關(guān)的長官或者有關(guān)地方公共團體的長官，必須提供所需的資料、情報或者陳述意見以及其他協(xié)助，而國家和都、道、府、縣應(yīng)為完成對策計劃而努力實施必要的資助，指導(dǎo)和其他援助。同時規(guī)定應(yīng)努力推進(jìn)防治土壤污染的技術(shù)和成果。

 

(8)罰則

 

第十七條規(guī)定了對于違反本法的行為行使處罰措施。即拒絕、妨礙或回避調(diào)查、測定或采集樣品者，處3萬日元以下的罰金。除處罰行為人外，對其法人或自然人也要處以同樣的罰金。

 

(二)城市用地土壤污染防治

 

《土壤污染對策法》立法的目的是：“是通過制定措施確定特定有毒物質(zhì)給土壤造成的污染的范圍來保護公眾健康，以及預(yù)防土壤污染給健康造成的損害”。與農(nóng)用地的土壤污染規(guī)制目標(biāo)不同的是，城市用地土壤特定污染物污染的管理限于對國民健康受損的情況。該法主要包含一般條款、土壤污染狀況調(diào)查、劃定污染區(qū)、土壤污染損害預(yù)防、委派調(diào)查機構(gòu)、委派促進(jìn)法律實體、責(zé)任條款等共八章四十二條。具體規(guī)定包括：

 

(1)立法目的和有害物質(zhì)的定義

 

在第一章中對立法目的和特定有害物質(zhì)的定義作出明確規(guī)定。第1條闡述了立法目的，第2條將特定有害物質(zhì)定義為：《土壤污染對策法施行令》規(guī)定的，因其存在于土壤中可能會給人類健康造成危害的鉛、砷、三氯乙烯和其他物質(zhì)(放射性物質(zhì)排除在外)。

 

(2)土壤污染調(diào)查及報告

 

第二章規(guī)定要求土壤污染調(diào)查的條件。當(dāng)發(fā)生某些用來生產(chǎn)、使用或者處理有害物質(zhì)的設(shè)施停用或者轉(zhuǎn)用時;或是發(fā)布了行政令，都道縣府知事可以簽發(fā)行政令要求對土壤污染進(jìn)行調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果。

 

(3)污染區(qū)域的指定

 

第三章對污染區(qū)的指定作出規(guī)定。

 

如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)該土地上集中的某重金屬物質(zhì)超過限量或者說不符合土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，則就應(yīng)該把該土地指定為污染區(qū)，并登記在指定污染區(qū)登記簿中。該指定污染區(qū)登記簿公眾可以自由查閱。只有成功實施了整治措施將土壤污染降至達(dá)標(biāo)的程度，該區(qū)域才可以從登記簿中刪除。登記簿的自由查閱制度，在促進(jìn)土地所有人積極采取措施消除污染方面發(fā)揮了重要作用。

 

(4)對指定污染區(qū)的管制

 

第四章是對防止土壤污染健康損害措施的規(guī)定。一旦地塊被認(rèn)定為污染區(qū)域并被載入污染地區(qū)登記薄中，該土地的使用便受到限制，旨在防止污染危險的進(jìn)一步擴散。該法規(guī)定了縣級行政長官對污染土地所有人簽發(fā)整治行政令的要求，措施主要包括防止污染擴大和對已經(jīng)形成的污染的修復(fù)如挖掘外運等。該法還規(guī)定了土地所有者、實施污染整治措施行為者、實施改變該地塊形式或質(zhì)量者需要報告并說明該地塊、污染整治措施或土地改變情況等，以及政府職員進(jìn)入場地進(jìn)行檢查的要求。

 

(5)調(diào)查機構(gòu)和法人的指定

 

第五章和第六章是關(guān)于調(diào)查機構(gòu)和支持法人的指定。對調(diào)查機構(gòu)的指定和委派的相關(guān)程序、法人的資格、管理方式、營業(yè)范圍、基金來源等以及財政支持方案等作了規(guī)定。

 

(6)雜項

 

第七章的雜項規(guī)定包括報告與檢查、咨詢及提交材料的要求、環(huán)境省的指令、國家援助等。

 

(7)懲罰規(guī)定

 

第八章是對于懲罰形式的規(guī)定，包括罰金和判刑。對單位實行雙罰制，既對違反相關(guān)法定義務(wù)的單位實施處罰，又對單位的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人等給予處罰。

 

(三)日本土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

 

日本土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)早在1967年制定的《公害對策基本法》中即已提出，但實際上直到1991年有關(guān)土壤染的環(huán)境基準(zhǔn)才被制定出來，規(guī)定了25種有害物質(zhì)的限值?！锻寥牢廴緦Σ叻ā犯鶕?jù)土壤中含有量以及土壤溶出量兩個因素來控制土壤重金屬污染，前者主要通過直接攝取污染土壤的方式攝入重金屬帶來影響，后者主要通過人類的污染地下水暴露風(fēng)險帶來影響;對揮發(fā)性有機物和農(nóng)藥只限定了溶出量基準(zhǔn)。

 

《農(nóng)用地土壤污染防止法》指定了Cd、As和Cu是有害物質(zhì)。Cd的最大允許限值根據(jù)Cd在米粒里面的濃度設(shè)定，而不是土壤中Cd的濃度。這是考慮到土壤中影響生物有效的Cd的因素很多(例如稻株栽培的水管理措施)，設(shè)定土壤Cd含量不符合實際情況。

 

土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用于各種類型的土地，但是由于自然原因?qū)е挛廴镜耐恋匾约霸牧系亩逊e場、廢棄物的填埋場和其他以利用或處置為目的場地不適用該環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

 

三、日本土壤污染防治管理的特點與啟示

 

日本在土壤污染防治管理方面開展工作比較早，通過多年的實踐，形成了一些先進(jìn)的制度和措施，這些制度和措施在我國土壤污染防治是方面值得借鑒和采納的。

 

(1)形成了政府-企業(yè)-民眾高效靈活的環(huán)境污染防治體系

 

日本土壤污染防治工作得益于其高效靈活的環(huán)境污染防治體系。在中央政府的法律、行政指導(dǎo)下，地方政府在其實施中發(fā)揮了靈活的、突出的作用，企業(yè)、財團和民眾都發(fā)揮了積極的作用。

 

(2)公害賠償制度獨具特色

 

日本的環(huán)境污染防治法律法規(guī)(包括土壤)是在遭受到污染之痛后，在污染健康損害賠償推動下逐步建立起來的。其公害補償制度獨具特色。

 

(3)對不同的污染土壤類型采用分別立法的方式

 

日本將土壤污染區(qū)分為農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)跡地土壤污染兩種分別進(jìn)行立法，這既是日本首先遭受農(nóng)田重金屬污染的原因，也是農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)跡地土壤污染具有不同所致。鑒于農(nóng)用地安全的重要性，日本對農(nóng)用地土壤污染采取了由政府直接實施的模式，即由政府監(jiān)視農(nóng)用地的土壤污染狀況、劃定污染對策區(qū)域、制定對策計劃及組織實施等，實施費用由污染者負(fù)擔(dān)。對城市工業(yè)跡地，以污染者負(fù)擔(dān)原則為指導(dǎo)，采取了由土地所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具體實施的方式。兩部法律及其配套法規(guī)在實施過程中相互結(jié)合，相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了日本的土壤污染防止法律體系。

 

(4)在土壤污染防治上注重事前預(yù)防和事后整治結(jié)合原則

 

日子在土壤污防治方面比較注重“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，如為彌補市區(qū)土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質(zhì)污濁法》增加了對特定地下滲透水的禁止性規(guī)定，以防止地下水污染。

 

(5)法律責(zé)任嚴(yán)格明確

 

日本土壤法的責(zé)任主體范圍廣泛。一般情況下土壤的所有人或使用人都是土壤污染的責(zé)任主體，在歸責(zé)原則上也多采嚴(yán)格責(zé)任制，在追究責(zé)任上具有追溯性，在有多個責(zé)任人時責(zé)任具有連帶性，即任何一個責(zé)任人都應(yīng)先承擔(dān)和履行責(zé)任，然后向其他責(zé)任人追償。最后，責(zé)任的代位性，即環(huán)境保護主管機關(guān)可以先為責(zé)任人履行責(zé)任，然后向具體責(zé)任人追討。

 

(6)制度較為先進(jìn)且可操作性強

 

日本土壤污染防治的某些制度較為先進(jìn)，中如土壤污染區(qū)域指定及管制制度。此外，日本土壤污染管理制度相關(guān)條目還包含了大量程序性規(guī)范。便于具體管理措施的實施，具有很強的可操作性。

 

(7)注重信息公開和公眾參與

 

日本土壤污染法規(guī)中明確規(guī)定了污染信息的公開和匯報制度，對策法中規(guī)定了公眾有權(quán)查閱污染土壤登記薄，對于推進(jìn)土壤污染防治具有重要作用。

 

(8)日本土壤重金屬污染管理體系的局限性

 

日本土壤污染管理體系總體上比較先進(jìn)，但是也存在著一定的局限性和不足。其一是分別立法的方式對土壤污染防治的整體性和一般性規(guī)定有所欠缺，應(yīng)注意兩部法律的銜接性;其二是《土壤污染對策法》將城市用地土壤污染管理的目標(biāo)限于對健康的影響情況，而未包括對生活環(huán)境的影響，防治目標(biāo)單一，忽視了污染土壤的生態(tài)風(fēng)險，使得防治法的作用受到了限制。

 

原標(biāo)題：案例|日本土壤污染防治及借鑒