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國家發改委、能源局日前印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號），對各省級行政區域設定可再生能源電力消納責任權重。“《通知》有利于健全可再生能源電力消納保障機制，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系。”國家可再生能源信息管理中心常務副主任郭雁絎對記者表示。
問：《通知》出臺的背景是什么？
近年來，我國可再生能源發電快速發展，裝機規模和發電量持續增長。截至2018年，我國可再生能源累計裝機達到7.28億千瓦，占全部電力裝機的38.3%；發電量約1.87萬億千瓦時，占全部發電量的26.7%，清潔能源替代作用日益突顯。但在裝機規模快速擴大的同時，水電、風電、光伏發電等可再生能源在局部地區依然面臨著較為嚴峻的消納壓力。2017年、2018年，全國可再生能源棄風棄光棄水累計電量均在1000億千瓦時左右。2017年，水能利用率約96%左右，棄風率約12%，棄光率約6%；2018年，水能利用率約95%左右，棄風率約7%，棄光率約3%。
近年來，國家先后出臺多項政策著力解決棄風、棄光、棄水問題，各級電網公司也采取了多種手段提高電網消納能力，棄電限電問題有所緩解。從長遠來看，可再生能源與燃煤發電等化石能源爭奪電力市場空間，將成為制約可再生能源消納的關鍵因素，在缺乏承擔可再生能源消納責任的情況下，棄電限電問題仍有反彈甚至惡化的可能。對此，亟需從消費側進一步明確可再生能源消納責任，破除市場機制約束，保障可再生能源的長期發展空間。
問：《通知》的主要內容有哪些？
保障機制是在我國電力市場改革的總體框架下，設立可再生能源消納的強制性市場份額指標，對各電力市場消費主體的市場行為予以約束，同時通過超額消納量交易、綠證自愿認購等市場化方式，給予市場主體適度激勵，平衡全國范圍內可再生能源消納差異，實現配額義務的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長效機制。
具體內容可以概括為“一項保障目標，兩種指標類型，兩類義務主體，三種完成方式，三種交易模式，三類管理責任”。
一項保障目標：保障可再生能源電力消納，提高能源綜合利用效率。
兩種指標類型：按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源電量比重，分為總量消納責任權重、非水電消納責任權重。這樣設置的好處，是兼顧了水電和新能源各自的特性。水電建設周期長，項目規模大，大項目五年甚至十年才能投運，而一旦投運，則會較大幅度提高水電占比，因此，對水電按照年度設置穩步上升的權重不符合實際。新能源建設周期短，適合建設新能源的場址也較為豐富，逐年設置穩步上升的權重較為合適。分別設置權重，有利于推動水電和新能源的持續健康發展。此外，為鼓勵具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責任權重指標又分為最低消納責任權重、鼓勵性消納責任權重，鼓勵性消納責任權重按最低消納責任權重上浮一定比例確定。
兩類義務主體：一類市場主體承擔與其年售電量相對應的消納量，包括各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司；另一類市場主體承擔與其年用電量相對應的消納量，包括通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。上述思路也是參照了國際上配額制實施的通用做法，即以售電企業為考核主體，對于參與電力直接交易的電力用戶以及擁有自備電廠的企業，相當于自己購電、自己售電、自己用電，其本質上也相當于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔一定的消納責任權重。需要說明的是，農業用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍天保衛戰的重要戰略措施，為體現政策支持，上述市場主體的售電量和用電量中，農業用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。
三種完成方式：承擔消納責任的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要完成方式，也可通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成量、自愿認購可再生能源綠色電力證書兩種替代方式完成消納量。電力消納保障機制政策的主要目的是促進可再生能源消納，因此明確將實際消納可再生能源電量作為完成電力消納責任權重的主要方式，同時，考慮到各類義務市場主體可能存在不能完成消納責任權重指標的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易、自愿認購綠證兩種替代完成方式。
三種交易模式：一是各省級行政區域內的超額消納量交易，原則上由省級電力交易中心組織；二是跨省跨區行政區域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進行；三是可再生能源綠色電力證書，在國家可再生能源信息管理中心建設的綠證認購平臺上核發，并由企業自愿認購。隨著電力體制改革的不斷深化，目前，全國已有30個省份建立了省級電力交易中心，負責省內電力交易組織，同時成立了北京、廣州兩個國家級電力交易中心，負責跨省跨區電力交易組織，考慮到電力交易中心掌握各義務主體消納完成實時情況，因此消納量交易仍然由電力交易中心組織，按照省內、區域交易類型，將超額消納量交易分為省內、區域交易，分別由省級電力交易中心、國家級電力交易中心組織。此外，受國家發改委、財政部、能源局委托，國家可再生能源信息管理中心負責建設和管理全國綠色電力證書核發，因此可再生能源電力證書仍然在該平臺上核發，并由企業自愿交易。
三類管理責任：各省級能源主管部門牽頭承擔落實責任，組織編制可再生能源電力消納實施方案，報省級人民政府批準后實施，會同經濟運行管理部門對省屬地方電網企業、配售電公司以及未與公用電網聯網的擁有自備電廠企業的消納責任實施進行督導考核，督促未履行消納責任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。國家電網、南方電網承擔經營區內消納責任權重實施的組織責任，指導所屬省級電網企業依據具體實施方案，組織經營區內各承擔消納責任的市場主體完成電力消納。國務院能源主管部門派出監管機構承擔監管責任，對各承擔消納責任的市場主體消納量完成情況、可再生能源相關交易過程等情況進行監管。政策從落實、組織、監管等方面明確了具體責任單位，確保將可再生能源電力消納保障機制政策落實到位。
問：《通知》的出臺和實施將會帶來哪些效果？
政策的出臺，有利于提高可再生能源電力消納水平，促進可再生能源開發利用，對推動可再生能源高質量發展具有重要意義。
一是將顯著提高可再生能源電力消納水平。國家制定的電力消納責任權重依據能源發展戰略和可再生能源發展相關規劃，結合各區域實際用電增長等情況確定，在緩解當前棄水棄風棄光問題的基礎上，最大程度保證新增可再生能源電力所發電量足額消納，保障可再生能源發電企業合理權益，助力可再生能源高質量發展。
二是將保障可再生能源行業長期發展空間。《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年提高到20%左右。電力消納保障機制通過按年度制定各省級行政區域電力消納責任權重，可保障可再生能源的長期發展空間，引導可再生能源產業有序健康發展，加快實現能源戰略轉型。
三是將逐步增強消費側綠色消費意識。政策除了對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重外，也明確了鼓勵政策，即對于納入能耗考核的企業，超額完成所在省級行政區消納實施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核，消納責任權重目標引導及激勵措施的實施，將推動消費側電力用戶積極消費可再生能源電力，不斷提升消費側電力用戶綠色消費意識。
問：如何保證消納保障機制下的綠證自愿認購？
（1）國際配額制下的綠證交易
國際上促進可再生能源消納的保障機制，一般是配額制。配額制是國際上較為成熟的可再生能源支持政策，目前已有美國、英國等20多個國家實施了配額制。配額制一般是由政府制定強制可再生能源配額目標，通過法律、法規等形式對可再生能源電力的市場份額做出強制性規定，未完成配額義務的責任主體需要繳納相應的罰款。
綠色電力證書（以下簡稱“綠證”）通常可作為獨立的可再生能源電量的計量工具，同時也可以作為轉讓可再生能源外部性權益的交易工具。綠證交易主要分兩類：強制交易和自愿交易，其中與配額制相配套的是強制交易，由購買主體自愿認購的是自愿交易。綠證強制交易是配額制的重要配套制度，一方面綠證可用于計量和考核各市場主體的配額完成量，另一方面可再生能源發電企業通過出售綠證可以獲取補貼資金來源。
（2）我國綠證自愿認購開展現狀
我國于2017年7月起正式開展綠證自愿認購，根據《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》（發改能源〔2017〕132號），綠證核發范圍為納入可再生能源電價附加補助目錄的陸上風電和光伏電站項目（不含分布式光伏），發電企業可通過出售綠證獲取補貼資金，替代國家財政補貼。同時，為提高風電、光伏發電的市場競爭力，2019年國家能源局下發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號），提出對平價（低價）上網項目核發綠證，鼓勵其通過綠證交易獲得合理收益補償。
綠證自愿認購已成為補償可再生能源發電環境價值的重要方式，也是我國綠色消費的重要途徑，國家正在通過多種措施引導綠證市場化交易，逐步拓寬綠證核發范圍和交易量，引導全社會綠色消費。
（3）保障機制下的綠證自愿認購
我國保障機制與國際配額制的相同之處是均由政府制定的強制可再生能源發展目標，并對可再生能源電力市場份額做出強制性規定；但與國際配額制主要為可再生能源發電企業提供補償資金的目的不同，我國保障機制主要目的是促進可再生能源消納，為減少對終端電力消費價格影響，并未設置與之配套的綠證強制交易，而是通過可再生能源電力消納量來計量配額考核。市場主體在消納可再生能源物理電量的同時，消納量將免費從發電企業劃轉至市場主體，即發電企業不能直接通過消納量交易獲取補貼資金。
從國際配額制看，為平衡可再生能源資源波動，一般設置罰款價格作為市場主體完成配額考核的最終方式，同時也實際約定了綠證強制交易的價格上限。對應我國保障機制，將自愿認購綠證作為完成考核的補充（替代）方式，實際也是向市場主體提供了完成消納責任考核的最終方式，同時也間接約定了超額消納量交易的價格上限為綠證價格，是保障機制順利開展的重要環節。目前由于綠證出售后替代國家財政補貼，其交易價格與補貼強度基本相當。在2020年風電、光伏發電等平價上網項目建成后，綠證自愿認購價格將大幅下降，綠證自愿認購量有望快速擴大，可將消納量交易價格維持在合理的較低水平，避免增加終端電力消費成本，有利于保障機制的長期穩定運行
問：《通知》出臺的背景是什么？
近年來，我國可再生能源發電快速發展，裝機規模和發電量持續增長。截至2018年，我國可再生能源累計裝機達到7.28億千瓦，占全部電力裝機的38.3%；發電量約1.87萬億千瓦時，占全部發電量的26.7%，清潔能源替代作用日益突顯。但在裝機規模快速擴大的同時，水電、風電、光伏發電等可再生能源在局部地區依然面臨著較為嚴峻的消納壓力。2017年、2018年，全國可再生能源棄風棄光棄水累計電量均在1000億千瓦時左右。2017年，水能利用率約96%左右，棄風率約12%，棄光率約6%；2018年，水能利用率約95%左右，棄風率約7%，棄光率約3%。
近年來，國家先后出臺多項政策著力解決棄風、棄光、棄水問題，各級電網公司也采取了多種手段提高電網消納能力，棄電限電問題有所緩解。從長遠來看，可再生能源與燃煤發電等化石能源爭奪電力市場空間，將成為制約可再生能源消納的關鍵因素，在缺乏承擔可再生能源消納責任的情況下，棄電限電問題仍有反彈甚至惡化的可能。對此，亟需從消費側進一步明確可再生能源消納責任，破除市場機制約束，保障可再生能源的長期發展空間。
問：《通知》的主要內容有哪些？
保障機制是在我國電力市場改革的總體框架下，設立可再生能源消納的強制性市場份額指標，對各電力市場消費主體的市場行為予以約束，同時通過超額消納量交易、綠證自愿認購等市場化方式，給予市場主體適度激勵，平衡全國范圍內可再生能源消納差異，實現配額義務的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長效機制。
具體內容可以概括為“一項保障目標，兩種指標類型，兩類義務主體，三種完成方式，三種交易模式，三類管理責任”。
一項保障目標：保障可再生能源電力消納，提高能源綜合利用效率。
兩種指標類型：按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源電量比重，分為總量消納責任權重、非水電消納責任權重。這樣設置的好處，是兼顧了水電和新能源各自的特性。水電建設周期長，項目規模大，大項目五年甚至十年才能投運，而一旦投運，則會較大幅度提高水電占比，因此，對水電按照年度設置穩步上升的權重不符合實際。新能源建設周期短，適合建設新能源的場址也較為豐富，逐年設置穩步上升的權重較為合適。分別設置權重，有利于推動水電和新能源的持續健康發展。此外，為鼓勵具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責任權重指標又分為最低消納責任權重、鼓勵性消納責任權重，鼓勵性消納責任權重按最低消納責任權重上浮一定比例確定。
兩類義務主體：一類市場主體承擔與其年售電量相對應的消納量，包括各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司；另一類市場主體承擔與其年用電量相對應的消納量，包括通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。上述思路也是參照了國際上配額制實施的通用做法，即以售電企業為考核主體，對于參與電力直接交易的電力用戶以及擁有自備電廠的企業，相當于自己購電、自己售電、自己用電，其本質上也相當于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔一定的消納責任權重。需要說明的是，農業用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍天保衛戰的重要戰略措施，為體現政策支持，上述市場主體的售電量和用電量中，農業用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。
三種完成方式：承擔消納責任的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要完成方式，也可通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成量、自愿認購可再生能源綠色電力證書兩種替代方式完成消納量。電力消納保障機制政策的主要目的是促進可再生能源消納，因此明確將實際消納可再生能源電量作為完成電力消納責任權重的主要方式，同時，考慮到各類義務市場主體可能存在不能完成消納責任權重指標的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易、自愿認購綠證兩種替代完成方式。
三種交易模式：一是各省級行政區域內的超額消納量交易，原則上由省級電力交易中心組織；二是跨省跨區行政區域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進行；三是可再生能源綠色電力證書，在國家可再生能源信息管理中心建設的綠證認購平臺上核發，并由企業自愿認購。隨著電力體制改革的不斷深化，目前，全國已有30個省份建立了省級電力交易中心，負責省內電力交易組織，同時成立了北京、廣州兩個國家級電力交易中心，負責跨省跨區電力交易組織，考慮到電力交易中心掌握各義務主體消納完成實時情況，因此消納量交易仍然由電力交易中心組織，按照省內、區域交易類型，將超額消納量交易分為省內、區域交易，分別由省級電力交易中心、國家級電力交易中心組織。此外，受國家發改委、財政部、能源局委托，國家可再生能源信息管理中心負責建設和管理全國綠色電力證書核發，因此可再生能源電力證書仍然在該平臺上核發，并由企業自愿交易。
三類管理責任：各省級能源主管部門牽頭承擔落實責任，組織編制可再生能源電力消納實施方案，報省級人民政府批準后實施，會同經濟運行管理部門對省屬地方電網企業、配售電公司以及未與公用電網聯網的擁有自備電廠企業的消納責任實施進行督導考核，督促未履行消納責任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。國家電網、南方電網承擔經營區內消納責任權重實施的組織責任，指導所屬省級電網企業依據具體實施方案，組織經營區內各承擔消納責任的市場主體完成電力消納。國務院能源主管部門派出監管機構承擔監管責任，對各承擔消納責任的市場主體消納量完成情況、可再生能源相關交易過程等情況進行監管。政策從落實、組織、監管等方面明確了具體責任單位，確保將可再生能源電力消納保障機制政策落實到位。
問：《通知》的出臺和實施將會帶來哪些效果？
政策的出臺，有利于提高可再生能源電力消納水平，促進可再生能源開發利用，對推動可再生能源高質量發展具有重要意義。
一是將顯著提高可再生能源電力消納水平。國家制定的電力消納責任權重依據能源發展戰略和可再生能源發展相關規劃，結合各區域實際用電增長等情況確定，在緩解當前棄水棄風棄光問題的基礎上，最大程度保證新增可再生能源電力所發電量足額消納，保障可再生能源發電企業合理權益，助力可再生能源高質量發展。
二是將保障可再生能源行業長期發展空間。《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，2030年提高到20%左右。電力消納保障機制通過按年度制定各省級行政區域電力消納責任權重，可保障可再生能源的長期發展空間，引導可再生能源產業有序健康發展，加快實現能源戰略轉型。
三是將逐步增強消費側綠色消費意識。政策除了對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重外，也明確了鼓勵政策，即對于納入能耗考核的企業，超額完成所在省級行政區消納實施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核，消納責任權重目標引導及激勵措施的實施，將推動消費側電力用戶積極消費可再生能源電力，不斷提升消費側電力用戶綠色消費意識。
問：如何保證消納保障機制下的綠證自愿認購？
（1）國際配額制下的綠證交易
國際上促進可再生能源消納的保障機制，一般是配額制。配額制是國際上較為成熟的可再生能源支持政策，目前已有美國、英國等20多個國家實施了配額制。配額制一般是由政府制定強制可再生能源配額目標，通過法律、法規等形式對可再生能源電力的市場份額做出強制性規定，未完成配額義務的責任主體需要繳納相應的罰款。
綠色電力證書（以下簡稱“綠證”）通常可作為獨立的可再生能源電量的計量工具，同時也可以作為轉讓可再生能源外部性權益的交易工具。綠證交易主要分兩類：強制交易和自愿交易，其中與配額制相配套的是強制交易，由購買主體自愿認購的是自愿交易。綠證強制交易是配額制的重要配套制度，一方面綠證可用于計量和考核各市場主體的配額完成量，另一方面可再生能源發電企業通過出售綠證可以獲取補貼資金來源。
（2）我國綠證自愿認購開展現狀
我國于2017年7月起正式開展綠證自愿認購，根據《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》（發改能源〔2017〕132號），綠證核發范圍為納入可再生能源電價附加補助目錄的陸上風電和光伏電站項目（不含分布式光伏），發電企業可通過出售綠證獲取補貼資金，替代國家財政補貼。同時，為提高風電、光伏發電的市場競爭力，2019年國家能源局下發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號），提出對平價（低價）上網項目核發綠證，鼓勵其通過綠證交易獲得合理收益補償。
綠證自愿認購已成為補償可再生能源發電環境價值的重要方式，也是我國綠色消費的重要途徑，國家正在通過多種措施引導綠證市場化交易，逐步拓寬綠證核發范圍和交易量，引導全社會綠色消費。
（3）保障機制下的綠證自愿認購
我國保障機制與國際配額制的相同之處是均由政府制定的強制可再生能源發展目標，并對可再生能源電力市場份額做出強制性規定；但與國際配額制主要為可再生能源發電企業提供補償資金的目的不同，我國保障機制主要目的是促進可再生能源消納，為減少對終端電力消費價格影響，并未設置與之配套的綠證強制交易，而是通過可再生能源電力消納量來計量配額考核。市場主體在消納可再生能源物理電量的同時，消納量將免費從發電企業劃轉至市場主體，即發電企業不能直接通過消納量交易獲取補貼資金。
從國際配額制看，為平衡可再生能源資源波動，一般設置罰款價格作為市場主體完成配額考核的最終方式，同時也實際約定了綠證強制交易的價格上限。對應我國保障機制，將自愿認購綠證作為完成考核的補充（替代）方式，實際也是向市場主體提供了完成消納責任考核的最終方式，同時也間接約定了超額消納量交易的價格上限為綠證價格，是保障機制順利開展的重要環節。目前由于綠證出售后替代國家財政補貼，其交易價格與補貼強度基本相當。在2020年風電、光伏發電等平價上網項目建成后，綠證自愿認購價格將大幅下降，綠證自愿認購量有望快速擴大，可將消納量交易價格維持在合理的較低水平，避免增加終端電力消費成本，有利于保障機制的長期穩定運行
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