輸配電價改革政策體系

獨立的輸配電價是建立完善的電力市場機制的基礎(chǔ)。單獨核定輸配電價是電改“9號文”的第一號重點任務(wù)，是“管住中間”的重要手段。輸配電價改革政策體系包括跨省跨區(qū)輸電價格、區(qū)域電網(wǎng)輸電價格和省級電網(wǎng)輸配電價、配電價格（含地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)）改革政策。前兩者主要涉及輸電價格，針對的主要是擁有特高壓、超高壓資產(chǎn)的電網(wǎng)公司，涵蓋西電東送這樣的遠距離、大范圍的電能輸送等情景。后兩者主要涉及省級輸配電網(wǎng)與配電網(wǎng)（含地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)）的定價問題，是電網(wǎng)企業(yè)、擁有存量配電資產(chǎn)的非電網(wǎng)企業(yè)、有意愿投資配電網(wǎng)的企業(yè)等社會各方重點關(guān)注的問題。

由于配電網(wǎng)與上一級輸配電網(wǎng)（多指省級輸配電網(wǎng)）存在電氣關(guān)系、結(jié)算關(guān)系和成本傳遞關(guān)系等，因此有必要將《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2016〕2711號）（以下簡稱“2711號文”）和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）文件進行系統(tǒng)梳理和分析，重點把握和理解配電網(wǎng)定價的特殊性和導(dǎo)向性。

“三個不同”——定位、對象與范圍

定位不同。2711號文定位于操作層面，指導(dǎo)意見定位于頂層設(shè)計。2711號文明確了準(zhǔn)許收入的各項構(gòu)成、輸配電價計算方法、主要參數(shù)和指標(biāo)上限等，是省級電網(wǎng)輸配電價定價工作的“操作手冊”。指導(dǎo)意見從總體要求、配電價格定價方法、配電價格調(diào)整機制、配電價格結(jié)算制度和配電價格管理等方面，對制定配電價格提出了原則要求，是各地方物價主管部門制定當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)價格管理規(guī)則的指導(dǎo)性文件。

對象不同。2711號文針對省級電網(wǎng)輸配電價，即省級電網(wǎng)企業(yè)為使用其經(jīng)營范圍內(nèi)共用網(wǎng)絡(luò)的用戶提供輸配電服務(wù)的價格，省級電網(wǎng)企業(yè)主要包括國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司所屬的各省級電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力(集團)有限責(zé)任公司。指導(dǎo)意見針對的是除省級電網(wǎng)企業(yè)存量之外的配電網(wǎng)，包括地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的配電價格。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號），增量配電網(wǎng)的適用范圍包括：110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)；除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)也屬于增量配電網(wǎng)。由此可見，2711號文和指導(dǎo)意見所針對的對象在資產(chǎn)權(quán)屬、電壓等級、供電區(qū)域等方面有明顯的差異。
范圍不同。2711號文聚焦解決如何制定省級電網(wǎng)輸配電價的問題，以提供輸配電服務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)、成本為基礎(chǔ)，確定電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入，并分電壓等級、分用戶類別核定輸配電價等。指導(dǎo)意見作為第一份專門針對配電網(wǎng)配電價格的文件，需要回答太多的問題，其涵蓋面更廣，主要涉及的內(nèi)容包括：配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)的關(guān)系，配電價格定價方法與適用條件，配電網(wǎng)與分布式電源和常規(guī)機組的關(guān)系，與現(xiàn)有配電價格的銜接，與省級電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)的結(jié)算，增量配電網(wǎng)項目管理，業(yè)務(wù)分離，信息公開，成本監(jiān)審等。由此可見，指導(dǎo)意見在一定程度上起到了“配電網(wǎng)管理辦法”的作用。

“四個銜接”——方法、機制、價格和結(jié)算

方法銜接。2711號文按照“準(zhǔn)許成本加合理收益” 的方法核定輸配電價，將“準(zhǔn)許收入法”作為省級電網(wǎng)輸配電價定價的唯一方法。指導(dǎo)意見提出的準(zhǔn)許收入法、最高限價法和標(biāo)尺競爭法均是在“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則基礎(chǔ)上的“再創(chuàng)新”，而招標(biāo)法更是隱含要求投標(biāo)主體在第三方權(quán)威專業(yè)機構(gòu)的協(xié)助下進行“準(zhǔn)許成本的范圍界定、合理收益的明確”。萬變不離其宗。“準(zhǔn)許成本加合理收益”是省級物價主管部門開展成本監(jiān)審、價格管理的核心原則。

機制銜接。2711號文提出多種調(diào)整機制：一是電價平滑機制，主要針對監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的情況；二是定期校核機制，主要針對電網(wǎng)企業(yè)實際投資與規(guī)劃新增固定資產(chǎn)投資額之間存在差異的情況；三是考核機制，主要針對電網(wǎng)企業(yè)供電可靠率及服務(wù)質(zhì)量等進行監(jiān)督與激勵。指導(dǎo)意見明確提出，“配電網(wǎng)配電價格調(diào)整，應(yīng)明確價格監(jiān)管周期，做好過渡階段價格銜接，并參照《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》建立平滑處理機制、定期校核機制和考核機制”，并對配電價格監(jiān)管周期、過渡階段價格銜接、與存量地方電網(wǎng)配電價格銜接、建立激勵機制四方面進行了詳細要求。對于省級電網(wǎng)企業(yè)與配電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)整機制銜接有助于約束投資沖動，加強規(guī)劃管理和激勵服務(wù)創(chuàng)新。

價格銜接。指導(dǎo)意見明確提出，“用戶承擔(dān)的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價”，“配電價格確定前，電力用戶與配電網(wǎng)結(jié)算的輸配電價暫按其接入電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價執(zhí)行”。不用擔(dān)心，指導(dǎo)意見還有一句“暖心的話”——“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”。這為配電網(wǎng)價格調(diào)整“開了一扇窗”。
結(jié)算銜接。一是結(jié)算關(guān)系與方式的銜接，指導(dǎo)意見提出，“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價，按現(xiàn)行省級電網(wǎng)相應(yīng)電壓等級輸配電價執(zhí)行。配電網(wǎng)企業(yè)可根據(jù)實際情況，自主選擇分類結(jié)算電價或綜合結(jié)算電價與省級電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費”。這樣的規(guī)定，既明確了配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間按照相應(yīng)電壓等級輸配電價的結(jié)算關(guān)系，也允許配電網(wǎng)企業(yè)選擇合適的結(jié)算方式。二是通過調(diào)整結(jié)算電價實現(xiàn)專項工程成本回收，指導(dǎo)意見規(guī)定，“在配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)接入點，由省級電網(wǎng)專為配電網(wǎng)建設(shè)變電站的，省級價格主管部門可探索核定由配電網(wǎng)承擔(dān)的接入費用，并適當(dāng)調(diào)整配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價”。對于配電網(wǎng)通過省級電網(wǎng)企業(yè)投資的專用變電站取電的情況，此規(guī)定按照“誰受益，誰付費”的原則，明確了雙方的責(zé)任，有效保障省級電網(wǎng)企業(yè)的合理投資。

“兩個平等”——主體、責(zé)任

主體平等。對于“增量配電網(wǎng)是大用戶，還是電網(wǎng)”的爭議，一直以來都是各界關(guān)注的焦點問題。指導(dǎo)意見對此給出了明確說法，即“配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)具有平等的市場主體地位。省級電網(wǎng)應(yīng)向地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)無歧視開放，配電網(wǎng)應(yīng)向售電公司無歧視開放。配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補貼”。這一定論將為后續(xù)配電網(wǎng)相關(guān)政策制定奠定主基調(diào)。

責(zé)任平等。指導(dǎo)意見提出，“配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)的電力用戶（含自發(fā)自用電量）應(yīng)承擔(dān)國家規(guī)定的政府性基金及附加等社會責(zé)任，由配電網(wǎng)企業(yè)代收、省級電網(wǎng)企業(yè)代繳”，同時還提出“省級價格主管部門應(yīng)按照尊重歷史、合理銜接的原則，在不增加交叉補貼的前提下，制定地方電網(wǎng)配電價格，與現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價、躉售電價等做好銜接”。以上規(guī)定均體現(xiàn)了配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)用戶與省級電網(wǎng)用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)平等的社會責(zé)任。